行政覆議審理

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　　行政覆議審理，是指覆議機關受理覆議申請後對被申請人的具體行政行為進行全面審查的活動。它是行政覆議的實質性審查階段，也是行政覆議程式的關鍵和核心。沒有行政覆議機關對行政爭議案件的審理，行政爭議就不可能得到解決，行政覆議機關也無法作出覆議決定。^[1]

　　行政覆議審理的依據與行政訴訟審理的依據不同，在行政訴訟中審理依據受到了嚴格限制，規章以下的行政法淵源不能成為訴訟審理的依據，規章僅僅是行政訴訟中的參照，行政覆議的審理依據則較為寬泛，幾乎所有行政法的正式淵源都是行政覆議審理的依據，當然，在有關行政行為適當性審查中非正式的行政法淵源也是行政覆議審理的依據。

　　《中華人民共和國行政覆議法》第23條規定：“行政覆議機關負責法制工作的機構應當自行政覆議申請受理之日起7日內，將行政覆議申請書副本或者行政覆議申請筆錄複印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄印件之日起10日內，提出書面答覆，並提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答覆、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政覆議機關不得拒絕。”此條是對行政覆議機關審理前準備的規定，規定了若幹準備環節。

　　行政覆議審理的內容，亦稱行政覆議的審理範圍，是指行政覆議機關審查具體行政行為的廣度。其中核心的問題是行政覆議是否適用“不告不理”原則，也就是說行政覆議申請人的請求範圍之外，行政覆議機關是否還可以審查其他事項，也即行政覆議是否能夠或者應當全面審理的問題。

　　與行政訴訟的不完全審查制不同，行政覆議實行全面審查制。全面審查制是指行政覆議機關對申請覆議的具體行政行為的合法性與適當性及有關抽象行政行為的合法性進行全面審查。《行政覆議法》第1條、第3條、第7條的規定確立了行政覆議全面審查的制度。要準確理解全面審查制需註意以下方面：

　　(1)行政覆議審查不以覆議申請事項為限。行政覆議案件審理過程中，經常會出現被申請人的具體行政行為有兩項以上的內容，而申請人僅對其中的一項或一部分內容提出主張。雖然《行政覆議法》對此未作規定，但一般認為，覆議機關可以對申請人未請求的事項或內容進行審查，這是行政覆議與行政訴訟的重大區別所在。而這是由行政覆議的內部層級監督體制所決定的。

　　(2)行政覆議審查不以合法性審查為限。行政覆議機關對具體行政行為是否合法進行審查，是行政覆議的關鍵所在’。但行政覆議又不僅限於審查具體行政行為的合法性，行政覆議機關還有權對具體行政行為的適當性進行審查。這也是由行政機關層級監督關係決定的。行政覆議機關對具體行政行為的適當性進行審查，主要從以下幾方面進行：①具體行政行為的作出是否符合法定的目的；②具體行政行為的作出是否有正當的動機；③是否考慮了相關的因素而未受不相關因素的影響；④是否符合公正法則。

　　(3)可以審查抽象行政行為。根據《行政覆議法》第7條的規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政覆議時，可以一併向行政覆議機關提出對該規定的審查申請。”經審查確有問題的，可以依法予以處理或轉送有權機關處理。

　　標準是經社會共同認可的用以判斷某件事情的屬性或狀態的依據和尺度。在行政覆議活動中，具體行政行為的最終認定也有某種尺度，行政覆議審理的標準集中規定在《行政覆議法》第二十八條第一款中，包括正反兩方面，即原具體行政行為合法、適當並據以維持的標準，和原具體行政行為違法、不當並據此改變(包括撤銷、變更、確認違法、責令履行職責)的標準。據此，行政覆議審理的標準有4個：一是事實根據充分，即具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，不存在主要事實不清、證據不足的情形；二是適用依據正確，包括依據本身合法、具體適用沒有錯誤，沒有超越法定職權；三是程式合法；四是內容適當，沒有濫用職權。

　　《中華人民共和國行政覆議法》第22條規定：“行政覆議原則上採取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政覆議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。依這一條的規定行政覆議的審理方式有兩種：一是書面審理。所謂書面審理是指行政覆議機關通過不開庭，不聽證的方式對行政行為的審查。這一書面審理的特點是，無需各方當事人直接見面併進行陳述和論辯；行政覆議機關僅對已經掌握的材料進行審查，並根據書面材料的情況對案件作出判斷。書面審理是行政覆議審理的主要方式，絕大多數行政覆議的案件都採用書面審理的方式。二是聽證審理。聽證審理是指行政覆議機關通過召開聽證會的方式對行政覆議案件所進行的審理。聽證制度實際上是一種論辯制度，當行政覆議機關審理行政覆議案件時，若發現案件事實難以查清，單靠書面審理方式難以得出合乎邏輯的結論時，便可以召開由申請人、被申請人以及第三人等參加的聽證會，通過各方當事人之間的論辯使案件事實得到澄清。聽證審理是對書面審理的補充，它不是行政覆議審理必須採用的方式，只有在行政覆議機關認為必要時才可以採用。行政覆議申請人要採用聽證審理時亦可以採用聽證審理的方式。

　　《中華人民共和國行政覆議法》第31條第1款規定：“行政覆議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政覆議決定；但是法律規定的行政覆議期限少於60日的除外。情況複雜，不能在規定期限內作出行政覆議決定的，經行政覆議機關的負責人批准，可以適當延長，並告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。”依此條規定，行政覆議審理的期限有下列情形：a.一般情況下行政覆議機關應當在受理申請之日起60日內作出行政覆議決定。b.法律規定的行政覆議期限少於60日的，依照有關的法律規定處理，這主要指有關部門行政法對行政覆議期限的規定。在程式法和實體法規定的內容衝突以後，優先適用實體法的規定。c.對於情況複雜，不能在規定期限內作出行政覆議決定的，經行政覆議機關負責人批准，可以適當延長審理期限並告知申請人和被申請人，但延長期限最多不得超過30日。

　　行政覆議的審理主要包括以下程式：

　　(一)申請前的準備

　　根據《行政覆議法》和《行政覆議法實施條例》及行政覆議實踐，審理前應做好以下工作：

　　1．向被申請人送達申請書副本。覆議機關應當自受理之日起7日內將覆議申請書副本發送給被申請人。

　　2．更換或者追加當事人。行政覆議機關認為被申請人不適當的，可以要求申請人更換。

　　3．被申請人應當在收到覆議申請書副本之日起10日內向行政覆議機關提交作出具體行政行為的有關材料或證據，並提出答辯書。

　　(二)審理方式

　　根據《行政覆議法》第22條的規定，行政覆議原則上採取書面審查的方式。實行書面審查為原則，口頭審查為例外，主要是為了保障行政效率，是行政覆議區別於行政訴訟的一個重要方面。但是為了保證行政覆議的公正，《行政覆議法》規定申請人提出要求或覆議機關認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。《行政覆議法》沒有明確規定行政覆議機關通過何種方式聽取意見，為了進一步強化行政覆議的準司法性，《行政覆議法實施條例》規定了聽證方式，第33條規定，行政覆議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、複雜的案件，申請人提出要求或者行政覆議機構認為必要時，可以採取聽證的方式審理。書面審查的優勢在於便民、高效，其缺陷在於不公開，缺乏監督。實踐中對於案情複雜、爭議較大、對有關證據分歧嚴重或社會影響較大的案件，應儘量採取聽證的方式，以保證覆議決定的客觀和公正。

　　(三)審查內容

　　行政覆議機關在審查行政爭議案件時，不僅可以對具體行政行為是否合法和適當進行審查，而且必須全面審查具體行政行為所依據的事實和規範性文件，不受行政覆議申請範圍的限制，這是行政覆議區別於行政訴訟的顯著特點。

　　對於具體行政行為的合法性，主要審查該具體行政行為的主體、程式、許可權和內容是否符合法律規定。對於具體行政行為的適當性或合理性，主要審查是否符合法定目的，是否具有正當動機，是否基於正當考慮，是否符合平等、比例原則等。

　　(四)證據規則

　　1．被申請人的責任。《行政覆議法》雖然沒有明確規定被申請人承擔舉證責任，但是通過對於《行政覆議法》其他條文和行政覆議的實踐分析可以得出結論：在行政覆議中，被申請人負有證明其所作具體行政行為合法、合理的責任。如該法第23條規定，被申請人應當在收到行政覆議機構發送的申請書副本或申請筆錄複印件之日起10日內，提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。這表明在行政覆議程式中，被申請人承擔著主要的舉證責任。如果被申請人未按期提交有關證據的，其作出的具體行政行為將被視為沒有證據，行政覆議機關可以直接撤銷該具體行政行為。

　　《行政覆議法》第24條還規定，在行政覆議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。這是具體行政行為必須“先取證後裁決”原則的體現。不過，在被申請人作出具體行政行為時已經收集，但因不可抗力等事由不能提供，或者申請人或第三人在行政覆議過程中，提出了其在被申請人作出具體行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的，經過行政覆議機關批准，被申請人也可以補充相關證據。在實踐中，被申請人如果認為申請人提出的行政覆議申請超過法定期限的，也應當提供證據材料。

　　2．申請人的責任。申請人在行政覆議過程中，有時也承擔一定的證明義務，包括：①認為被申請人不履行法定職責的，提供曾經要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料；②申請行政覆議時一併提出行政賠償請求的，提供受具體行政行為侵害而造成損害的證明材料；③法律、法規規定需要申請人提供證據材料的其他情形。

　　3．行政覆議機關收集證據。向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料，是《行政覆議法》規定的行政覆議機構的法定職責和職權。《行政覆議法》第22條規定：“行政覆議原則上採取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政覆議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”這裡規定的“調查情況”的審查方式，也包含著對行政覆議機構收集證據的要求。行政覆議機構收集證據的目的是為了查清案情，而不是為被申請人的具體行政行為尋找合法或適當的證據，行政覆議機構收集和補充的證據，不能作為維持具體行政行為的證據，但可以作為撤銷、變更原具體行政行為或確認具體行政行為違法、不當或無效的證據，這樣可以避免行政覆議機關對被申請人的偏袒。另外，行政覆議機構調查取證時，一般不得少於2人。

　　(五)行政覆議申請的撤回

　　提出行政覆議申請是覆議申請人的一項權利，在覆議過程中覆議決定作出前，申請人也有權撤回覆議申請，終止覆議程式。《行政覆議法》第25條規定：“行政覆議決定作出前，申請人要求撤回行政覆議申請的，經說明理由，可以撤回；撤回行政覆議申請的，行政覆議終止。”《行政覆議法實施條例》第38條規定：“申請人在行政覆議決定作出前自願撤回行政覆議申請的，經行政覆議機構同意，可以撤回。申請人撤回行政覆議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政覆議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政覆議申請違背其真實意思表示的除外。”

　　根據上述規定可知，撤回申請應符合以下條件：①撤回者應該是申請人或其代理人；②撤回必須自願，不能是受脅迫或者違背申請人的真實意義；③應該在案件受理後至覆議決定作出前提出；④撤回覆議申請應當說明理由；⑤撤回申請應該經過行政覆議機關同意；⑥申請人撤回行政覆議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政覆議申請，除非申請人能夠證明撤回行政覆議申請違背了其真實意思。在實踐中，申請人撤回申請的原因眾多，如可能出於認可原具體行政行為的合法性而撤回，或與被申請人達成和解而撤回，或受到外在壓力或欺騙而撤回，或出於規避法律的目的而撤回。其中不乏違背法律目的、損害他人利益或公共利益的情形，因此法律規定行政覆議機關應當對於申請人撤回申請的理由進行鑒別和審核。行政覆議機關經審查，如果認為申請人撤回申請是受他人脅迫、欺騙或非法干預，或者撤回申請可能損害第三人合法權益或者公共利益，或者可能掩蓋行政主體錯誤行為的，應當不准許撤回申請。

　　行政覆議機關准許申請人撤回申請的，行政覆議終止。行政覆議機關應當製作書面決定，發送申請人、被申請人和第三人。撤回申請後，如果仍未超過行政訴訟期限，申請人還可以對原具體行政行為到法院提起行政訴訟。《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第35條規定：“法律、法規未規定行政覆議為提起行政訴訟必經程式，公民、法人或者其他組織向覆議機關申請行政覆議後，又經覆議機關同意撤回覆議申請，在法定起訴期限內對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應當依法受理。”這意味著，如果是法律、法規規定為覆議前置的案件，申請人撤回申請後，即使仍在法定起訴期限內，也不能再提起行政訴訟。

　　(六)行政覆議中止

　　在行政覆議進行期間，如果出現下列情形，影響到行政覆議案件審理的，行政覆議中止：①作為申請人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政覆議的；②作為申請人的自然人喪失參加行政覆議的能力，尚未確定法定代理人參加行政覆議的；③作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的；④作為申請人的自然人下落不明或者被宣告失蹤的；⑤申請人、被申請人因不可抗力，不能參加行政覆議的；⑥案件涉及法律適用問題，需要有權機關作出解釋或者確認的；⑦案件審理需要以其他案件的審理結果為依據，而其他案件尚未審結的；⑧其他需要中止行政覆議的情形。

　　行政覆議中止的原因消除後，行政覆議機關應當及時恢復行政覆議案件的審理。行政覆議機關中止、恢復行政覆議案件的審理，應當告知有關當事人。

　　(七)行政覆議終止

　　在行政覆議期間，如果發生特定情形，導致繼續進行行政覆議已經失去意義時，行政覆議即告終止：①申請人要求撤回行政覆議申請，行政覆議機構准予撤回的；②作為申請人的自然人死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政覆議權利的；③作為申請人的法人或者其他組織終止，其權利義務的承受人放棄行政覆議權利的；④申請人與被申請人經行政覆議機構准許達成和解的；⑤申請人對行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施不服申請行政覆議後，因申請人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施變更為刑事拘留的。

　　此外，如因以下原因導致行政覆議中止，滿60日行政覆議中止的原因仍未消除的，行政覆議應當終止：①作為申請人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政覆議的；②作為申請人的自然人喪失參加行政覆議的能力，尚未確定法定代理人參加行政覆議的；③作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的。

　　(八)覆議期間具體行政行為的效力

　　根據《行政覆議法》第21條的規定，行政覆議期間具體行政行為不停止執行；但有下列情形之一的，可以停止執行：①被申請人認為需要停止執行的；②行政覆議機關認為需要停止執行的；③申請人申請停止執行，行政覆議機關認為其要求合理，決定停止執行的；④法律規定停止執行的，這裡的法律，限於全國人大及其常委會通過的法律。可見，在行政覆議期間，除非符合《行政覆議法》規定的情形，被申請覆議的具體行政行為一律不停止執行。

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