行政公益訴訟

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　　行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關係，但為維護社會公共利益，依法向法院直接提起訴訟或者向特定機關提出請求，由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。

　　與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

　　第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活並以這種生活名義所提出的主張、要求或願望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活並以政治組織社會名義提出的主張、要求或願望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

　　第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告並不局限於具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關係人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

　　第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

　　行政訴訟的受案範圍是行政訴訟中一個極其重要的理論與實踐問題，與案件的受理關係十分密切，制約著起訴於受理。“它標志著行政法律關係中的相對一方的訴權的範圍，也規定著行政終局裁定的範圍，解決的是人民法院於其他國際機構直接處理行政爭議的分工和許可權問題。”具體而言，行政公益訴訟的受案範圍較之一般的行政訴訟要寬，包括某些抽象行政行為(規章以下較低層次的抽象行政行為)，對原告主體資格要求也比較寬泛。對於行政行為侵害具體公民、法人和其他組織合法權益的情形，應由該具體受害者提起行政訴訟，而不應由不相關之人、組織或機關起訴，而這也不屬於筆者隨概括之行政公益訴訟的範疇，即使受害者不起訴、不願訴或不敢訴，也不應由別人越俎代庖，應當通過加強法制宣傳，建立支持起訴制度等方法加以解決，而不是由行政公益訴訟來解決。確立行政公益訴訟受案範圍應當把握住維護公益這一本位觀念，即其範圍應限於公共利益受到違法行政行為(包括作為與不作為)侵害引起的行政爭議。

　　近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生並非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

　　1、市民社會公共權利的司法保護

　　公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限於創製的層面，關註法律規範自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關註法律的可訴性問題。”

　　無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在於，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互衝突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那麼這種權益的調整就會取決於或然性或偶然性，或取決於某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”

　　2、私人力量對國家權力的制約

　　行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在於它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使後，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立並授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明瞭的表述。

　　分權和制衡機制在理論上是很好的，並經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠於正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員並不是超脫一切利害關係之外的，他們本身也組成了若幹集團和階層，互相間也有形形色色的利害關係。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民主權的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

　　關於原告資格的標準，原來英美國家遵循的是“法律權利標準”，但到了現代，隨著公益遭受侵害的問題越發凸顯，“法律權利標準”逐步讓位於“利益範圍標準”。即指法律規定的標準是要求當事人所申請保護的利益必須可爭辯地屬於法律或憲法保護或調整的利益範圍之內。

　　可提起行政訴訟的人從其權利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對人，擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人。在我國，行政訴訟的公益代表人包括檢查機關、社會團體和公民，即這些主題均由提起行政公益訴訟的資格。行政訴訟中的原告資格知識成為原告的一種可能性，它主要解決的是在行政訴訟中什麼人具備了可以請求人民法院保護其合法權益的問題，即誰的行為能夠導致行政訴訟開始。至於是否能真正成為原告並非原告資格所能解決的問題。賦予公民、社會團體提起公益行政訴訟的權利，是不會增加行政審判的壓力和工作量，也談不上會造成司法資源的浪費。

　　(一)費用承擔方式的改進

　　按各國的立法例，訴訟費用一般由敗訴人承擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。但因公益性案件一般牽涉面較大，加之在一些新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒於法院大門之外，這無異於強迫公民放棄對公益的保護請求。

　　行政公益訴訟的訴訟費用負擔可堅持以下做法，即檢察院提起的行政公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由國庫支付；公民和社會團體提起的行政公益訴訟而敗訴的，其具體訴訟費用可通過兩種方式轉嫁：實行訴訟保險制度和成立行政公益訴訟基金。這既有利於支持鼓勵提起行政公益訴訟，又能在一定程度上防止濫訴。

　　(二)審判方式的採用

　　行政公益訴訟案件宜影響較大，類型新穎、法律關係複雜、適用法律難度大獨任制審理方式難以勝任，因此應當實行合議制審理方式，充分發揮每個合議庭成員的法律智慧，保證案件得以順利審理。同時宜採用一審終審制，以提高行政效率和司法效率。不適用調解制度。

　　(三)勝訴原告的獎勵

　　行政公益訴訟的原告如果是公民或組織，在勝訴後，可依法獲得因訴訟而支出的補償，同時可得到補償，同時可得到適當獎勵。為了懲惡揚善，我國現行的法律法規中有對違法行為揭發、檢舉有功的單位和個人給予獎勵。在公益訴訟中，原告要承擔舉證責任、訴訟費用，要為訴訟花費大量的時間、精力和金錢。無論其目的如何，此類訴訟在客觀上都：“公益訴訟”的色彩：進行了普法宣傳、喚醒了公民的維護意識，對侵權行為構成警示，對民主法制建設不無裨益。然而任何具有積極意義的事物，如果不能普遍地存在，其價值和意義將十分有限。“公益訴訟”賠本賺吆喝的模式，對更多民眾通過“公益訴訟”方式維護公共利益的積極性，是個抑制。對於原告這種懲惡揚善訴訟行為，保護國家和公共利益的行為以獎勵的形式加以鼓勵，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利於鼓勵更多的人監督行政行為，維護社會公益，有利於更多的公民加入到法律監督的領域。

　　首先，建立行政公益訴訟制度是遏制當前公共利益損害的需要。“公地悲劇”是經濟界的一個現象，告訴我們處於無保護狀態下的公共利益是最容易受到侵害的。當前在建立社會主義市場經濟體制的過程中，許多違法、不當的行政行為在維護公共利益的旗幟的掩護下，牟取個人利益、部門利益和地方利益，導致普通公民的合法權益和社會公共利益都受到損害，因為制度缺失，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效迢制。

　　其次，建立行政公益訴訟制度是有效監督行政機關依法行政的需要。我國有必要確立行政公益訴訟制度，來對國家公權力進行制約和監督，充分發揮公民和團體在保護公共利益中的積極作用，通過行政公益訴訟制度，實現對行政權力的制約，從而避免因某些違法行政現象法律無法製裁而使行政機關的權力盲目擴張麗出現人治的局面。

　　最後，公益訴訟在給訴訟人帶來某些可能的隱性利益之外，更大的價值是體現在對廣大公民所起的教育、宣傳、指導意義，從而推動我國的民主法治進程。

　　一、行政公益訴訟制度的特點

　　(一)行政公益訴訟制度是指被訴行為侵害了或危及到國家利益和社會公共利益，一般並不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統的行政訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護者，理應且非常自覺地向法院提起訴訟以維護自身合法權益；而在行政公益訴訟的場合，"原告申訴的基礎並不在於自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在於希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。"③在此情形下，起訴資格的實質問題是"申請人是否能表明一些實質性的不負責任或濫用職權，而不在於是否涉及他的個人權利或利益"。這也從一側面反映了同"唯有法律上有直接利害，才有資格提起訴訟"的傳統訴訟制度相比，行政公益訴訟放寬了原告起訴資格的限制，而使越來越多的公民個人或其它組織通過司法力量維護社會公共權益的渠道愈加暢通。

　　(二)行政公益訴訟具有顯著的預防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決並不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在行政公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為國家利益和社會公共利益一旦遭受破壞就難以恢複原狀，所以法律有必要在違法行政行為侵害尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止國家利益和社會公益遭受無法彌補的損失或危害。

　　(三)行政公益訴訟的判決未必僅限於訴訟當事人，其效力具有明顯的"擴張性"。在行政公益訴訟中，通常會有不特定的多數人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的可能其中的某個人或某些人，在此情況下，法院判決的效力並不只僅僅局限於訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。

　　二、在我國建立行政公益訴訟制度的依據

　　(一)法理基礎。傳統的訴訟理論認為，除檢察院提起公訴之外，只有存在直接利害關係的當事人，才可以向法院起訴，以維護個體利益。國家利益和社會利益的維護是國家行政機關的職責範圍，無須個人插手。英國著名的行政法專家威廉·韋德對此觀點予以嚴肅批評，他認為："只給有足夠資格的訴訟當事人以救濟，這歷來是獲取救濟的重要限制。在私法中，這個原則可以從嚴應用。在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。公共當局有許多權力與義務，這些權力與義務與其說影響特定個人的，不如說是影響一般公眾的。如果公共機構不適當地批准計劃，或給下流電影發許可證展覽，那它就是對公共利益做了錯事，而沒有對任何具體個人做了錯事。如果沒有人有過問這件事的資格，那它就可以無視法律而逍遙法外，這種結果會使法律成為一紙空文。一個有效的行政法體系必須對這個問題找出某種解決辦法，否則法治就會垮臺。法律制度的智慧足以解決這一問題，法律必須設法給沒有利害關係或沒有直接利害關係的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為。"④威廉·韋德先生在這裡講得很明確，在私法中，可以從嚴應用沒有直接利害關係就沒有訴訟資格的原則，但在公法中，只有這個原則是不行的，因為它忽略了公共利益的一面。在公法之中，法律必須授權於沒有利害關係的居民起訴，以維護公法所保護的社會公共利益，避免公法成為一紙空文。　

　　(二)憲政根據。毋庸質疑，我國在1989年通過的《行政訴訟法》中，確實沒有規定行政公益訴訟制度，因此，司法實踐部門簡單地認為，只有個人的合法權益受到行政機關侵害的當事人，才可以向法院提起行政訴訟，以維護自己的個體利益。國家利益和社會利益的維護是國家行政機關的職責範圍，不允許個人插手。我國行政訴訟法沒有規定行政公益訴訟制度，但並不等於行政公益訴訟制度在我國沒有法律依據。我國《憲法》第 41條規定："中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，1許個人插手，......。對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報複。"《憲法》如此清晰、明確的規定，足以說明行政公益訴訟制度在我國是有法律依據的。《憲法》是國家的根本大法，規定了公民的基本權利和義務以及國家機關的組織與活動的基本原則。憲法不僅是制定其他法律的根據，也是解決各種爭端的依據。　

　　(三)必要性。首先，在我國現實生活中，存在著大量公共利益遭受違法行政行為侵害而得不到行政訴訟救濟的情況。比如，國有資產流失問題，環境公害問題等。因此，我們有必要從權利和權力的合理配置上進行深刻的反省，賦予公民私人就侵害公益之行為提起司法審查的權利，或許這已成為目前解決傳統權力制約理論缺陷的"一劑良藥"。司法審查的意義就在於動用司法力量來制約行政權之行使，以保護各種私益和公益，"甚至可以說，司法權是公民的權利，司法制度是為了公民而設置，而不是為國家及法官設置的。"⑤如果我們跨出一步，將保護公益的司法大門向民眾敞開，就可以打破過去關於權利和權力之間的劃分結構與作用機制，動員私人拿起司法的武器來對抗公權力之違法行使，充分發揮民眾保護公益中的作用。其次，在我們今天的現實生活中，少數富有正義感的公民發現行政機關違法行政侵害公共利益的行為時，不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，糾正違法行政行為，維護社會秩序。對這些以實際行為維護公共利益的公民，我們應該報以掌聲，對他們肅然起敬，而對於訴訟的結果不得不感到一絲遺憾，原告的主體資格地位得不到承認，或其訴訟請求得不到滿足。以上結果會打擊公民公益維權的積極性，不利於社會公共利益的維護。因此，我國的社會現實實踐的需要呼喚行政公益訴訟制度，進一步健全我國法律制度，促進整個社會的全面進步。

　　(四)可行性。一方面，經過20多年來的改革開放，社會上已出現了多樣化的利益群體及代表他們利益的社會團體，遍佈社會的各種民間組織與非政府組織，其擁有的大小不等的社會權力的影響力與支配力無處不在。⑥針對政府機關違法行為或不作為而使公共利益受損的情形，授權這些團體為維護公益而提起行政公益訴訟，與當代權利多元化和社會化趨勢正相契合。另一方面，隨著公眾公益意識的一定發展，社會上也出現了一些以維護公益為宗旨的團體組織，通過這些團體，公眾可以更全面、更有效地參與管理公共事務。這些團體將一定範圍內個人的力量聚合起來，並與公民個體一起奠定了行政公益訴訟的群眾基礎。另一方面，建立行政公益訴訟制度，符合時代發展潮流。西方有許多國家都建立了行政公益訴訟制度，授權公民、社會團體作為公益代表人，對行政機關違法侵犯公共利益的行為，提起行政訴訟，以糾正違法行政，維護整個社會的公共和諧。諸如納稅人訴訟、消費者訴訟、環境訴訟、民眾訴訟等，國外的公益訴訟實踐證明，行政公益訴訟制度對於維護人權、增進民主、實行法治發揮了積極的作用。而且國外在具體的操作實踐中也積累了經驗，我們可以拿來"為我所用"，吸收其中的菁華，與我國的本土資源相結合，建立符合我國國情的行政公益訴訟制度。

　　三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想

　　(一)立法步驟。支持公民提起行政公益訴訟，首先要有明確和具體的立法，即在憲法原則的指導下，行政訴訟法明確規定行政公益訴訟制度，授權無直接利害關係的公民、法人或社會團體可以為維護國家利益或社會利益，以個人名義對行政機關提起訴訟，要求行政機關依法履行法定職責。為了避免立法的跳躍式引進所帶來的振蕩，我國可通過最高人民法院在典型案例中確認一定的規則，在積累相當經驗的基礎上，再通過司法解釋逐步擴大原告資格。⑦儘管我國不承認判例法，但最高法院的司法解釋在法院審判時仍可作為法律依據適用，其公佈的典型案例對各級法院也有很強的示範效力，並對全社會發揮著指向功能。待時機成熟時，再在我國的行政訴訟法中通過立法的形式正式確立我國的行政公益訴訟制度。

　　(二)放寬原告資格。為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性，不應恪守傳統行政訴訟法理論"無直接利害關係便無訴權"的要求，而應將原告範圍擴及於任何組織和個人。我國可以借鑒國外公益訴訟的分類方法，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無直接利害關係，按傳統訴訟法理論會導致"公益受害無從救濟與民眾投訴無門之尷尬境地"，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時損害或威脅到社會公共利益，這時法律允許受害人提起含有保護私益和公益方面內容的行政公益訴訟；三是機關之訴，指負有維護公益職責的有關機關(如檢察機關)有權就行政機關的違法行為或不行為提起公益性行政訴訟。

　　(三)設立行政前置程式。有權提起行政公益訴訟的主體能否直接起訴行政機關?這涉及到行政決定是否存在以及訴訟提起的時間和階段問題。提起一切行政訴訟必須先有行政決定的存在，否則缺乏訴訟標的，這稱之為行政決定的前置原則。美國的司法審查強調窮盡行政救濟原則，即當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然後才能請求司法救濟。這一原則存在的理由之一便是使行政系統內部有自我改正錯誤的機會，減少司法審查的需要，使法院有限的人力和財力更有效的使用。因此，筆者建議公民和社會團體提起行政公益訴訟時，應向擬起訴的行政機關提起書面建議，要求行政機關修正損害國家利益和社會公益的行政行為，並要求行政機關在法律規定的合理期限內予以答覆或處理。當行政機關在規定或限定期限內不予答覆或公民、社會團體認為處理不當，便可以向法院起訴。

　　(四)訴訟費用的承擔及對原告的獎勵。已有的三種訴訟活動表明，人們是在利益的推動下去實施訴訟行為的。民事訴訟的原告和刑事訴訟的自訴人都是為了保護自己的人身以及財產利益而起訴的。行政公益訴訟的原告作為社會成員，受自己價值觀的支配，有為捍衛社會整體利益而鬥爭的積極性，哪怕這種鬥爭會使自己的直接物質利益受到損失。與此同時，也可能有為自己直接獲得物質利益而訴訟的動機，只要這種動機有利於實現社會正義，就應當予以鼓勵和支持。試想，關於獎勵揭發和檢舉違法行為有功單位和個人的規定在我國現行法律以及法規中已頻頻出現。既然揭發和檢舉違法行為應當得到獎勵，那麼公民提起行政公益訴訟，要花費更多的人力、物力和財力，在勝訴後得到一定獎勵更是不容置疑的。同時，在行政公益訴訟中，應適當減輕民眾的訴訟費用，如在法國，當事人提起公益訴訟時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。這種訴訟費用分擔方式有利於保護公眾提起行政公益訴訟的積極性，可供我國借鑒。