行政公益诉讼

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　　行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护社会公共利益，依法向法院直接提起诉讼或者向特定机关提出请求，由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。

　　与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

　　第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

　　第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

　　第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

　　行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，与案件的受理关系十分密切，制约着起诉于受理。“它标志着行政法律关系中的相对一方的诉权的范围，也规定着行政终局裁定的范围，解决的是人民法院于其他国际机构直接处理行政争议的分工和权限问题。”具体而言，行政公益诉讼的受案范围较之一般的行政诉讼要宽，包括某些抽象行政行为(规章以下较低层次的抽象行政行为)，对原告主体资格要求也比较宽泛。对于行政行为侵害具体公民、法人和其他组织合法权益的情形，应由该具体受害者提起行政诉讼，而不应由不相关之人、组织或机关起诉，而这也不属于笔者随概括之行政公益诉讼的范畴，即使受害者不起诉、不愿诉或不敢诉，也不应由别人越俎代庖，应当通过加强法制宣传，建立支持起诉制度等方法加以解决，而不是由行政公益诉讼来解决。确立行政公益诉讼受案范围应当把握住维护公益这一本位观念，即其范围应限于公共利益受到违法行政行为(包括作为与不作为)侵害引起的行政争议。

　　近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

　　1、市民社会公共权利的司法保护

　　公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

　　无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”

　　2、私人力量对国家权力的制约

　　行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

　　分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民主权的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害起诉，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

　　关于原告资格的标准，原来英美国家遵循的是“法律权利标准”，但到了现代，随着公益遭受侵害的问题越发凸显，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。即指法律规定的标准是要求当事人所申请保护的利益必须可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内。

　　可提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人，扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人。在我国，行政诉讼的公益代表人包括检查机关、社会团体和公民，即这些主题均由提起行政公益诉讼的资格。行政诉讼中的原告资格知识成为原告的一种可能性，它主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了可以请求人民法院保护其合法权益的问题，即谁的行为能够导致行政诉讼开始。至于是否能真正成为原告并非原告资格所能解决的问题。赋予公民、社会团体提起公益行政诉讼的权利，是不会增加行政审判的压力和工作量，也谈不上会造成司法资源的浪费。

　　(一)费用承担方式的改进

　　按各国的立法例，诉讼费用一般由败诉人承担，但在实际操作上，则由原告先行预付。但因公益性案件一般牵涉面较大，加之在一些新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。

　　行政公益诉讼的诉讼费用负担可坚持以下做法，即检察院提起的行政公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由国库支付；公民和社会团体提起的行政公益诉讼而败诉的，其具体诉讼费用可通过两种方式转嫁：实行诉讼保险制度和成立行政公益诉讼基金。这既有利于支持鼓励提起行政公益诉讼，又能在一定程度上防止滥诉。

　　(二)审判方式的采用

　　行政公益诉讼案件宜影响较大，类型新颖、法律关系复杂、适用法律难度大独任制审理方式难以胜任，因此应当实行合议制审理方式，充分发挥每个合议庭成员的法律智慧，保证案件得以顺利审理。同时宜采用一审终审制，以提高行政效率和司法效率。不适用调解制度。

　　(三)胜诉原告的奖励

　　行政公益诉讼的原告如果是公民或组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到补偿，同时可得到适当奖励。为了惩恶扬善，我国现行的法律法规中有对违法行为揭发、检举有功的单位和个人给予奖励。在公益诉讼中，原告要承担举证责任、诉讼费用，要为诉讼花费大量的时间、精力和金钱。无论其目的如何，此类诉讼在客观上都：“公益诉讼”的色彩：进行了普法宣传、唤醒了公民的维护意识，对侵权行为构成警示，对民主法制建设不无裨益。然而任何具有积极意义的事物，如果不能普遍地存在，其价值和意义将十分有限。“公益诉讼”赔本赚吆喝的模式，对更多民众通过“公益诉讼”方式维护公共利益的积极性，是个抑制。对于原告这种惩恶扬善诉讼行为，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益，有利于更多的公民加入到法律监督的领域。

　　首先，建立行政公益诉讼制度是遏制当前公共利益损害的需要。“公地悲剧”是经济界的一个现象，告诉我们处于无保护状态下的公共利益是最容易受到侵害的。当前在建立社会主义市场经济体制的过程中，许多违法、不当的行政行为在维护公共利益的旗帜的掩护下，牟取个人利益、部门利益和地方利益，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害，因为制度缺失，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效迢制。

　　其次，建立行政公益诉讼制度是有效监督行政机关依法行政的需要。我国有必要确立行政公益诉讼制度，来对国家公权力进行制约和监督，充分发挥公民和团体在保护公共利益中的积极作用，通过行政公益诉讼制度，实现对行政权力的制约，从而避免因某些违法行政现象法律无法制裁而使行政机关的权力盲目扩张丽出现人治的局面。

　　最后，公益诉讼在给诉讼人带来某些可能的隐性利益之外，更大的价值是体现在对广大公民所起的教育、宣传、指导意义，从而推动我国的民主法治进程。

　　一、行政公益诉讼制度的特点

　　(一)行政公益诉讼制度是指被诉行为侵害了或危及到国家利益和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益；而在行政公益诉讼的场合，"原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。"③在此情形下，起诉资格的实质问题是"申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利益"。这也从一侧面反映了同"唯有法律上有直接利害，才有资格提起诉讼"的传统诉讼制度相比，行政公益诉讼放宽了原告起诉资格的限制，而使越来越多的公民个人或其它组织通过司法力量维护社会公共权益的渠道愈加畅通。

　　(二)行政公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在行政公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为国家利益和社会公共利益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在违法行政行为侵害尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止国家利益和社会公益遭受无法弥补的损失或危害。

　　(三)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，其效力具有明显的"扩张性"。在行政公益诉讼中，通常会有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能其中的某个人或某些人，在此情况下，法院判决的效力并不只仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。

　　二、在我国建立行政公益诉讼制度的依据

　　(一)法理基础。传统的诉讼理论认为，除检察院提起公诉之外，只有存在直接利害关系的当事人，才可以向法院起诉，以维护个体利益。国家利益和社会利益的维护是国家行政机关的职责范围，无须个人插手。英国著名的行政法专家威廉·韦德对此观点予以严肃批评，他认为："只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。在私法中，这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。公共当局有许多权力与义务，这些权力与义务与其说影响特定个人的，不如说是影响一般公众的。如果公共机构不适当地批准计划，或给下流电影发许可证展览，那它就是对公共利益做了错事，而没有对任何具体个人做了错事。如果没有人有过问这件事的资格，那它就可以无视法律而逍遥法外，这种结果会使法律成为一纸空文。一个有效的行政法体系必须对这个问题找出某种解决办法，否则法治就会垮台。法律制度的智慧足以解决这一问题，法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。"④威廉·韦德先生在这里讲得很明确，在私法中，可以从严应用没有直接利害关系就没有诉讼资格的原则，但在公法中，只有这个原则是不行的，因为它忽略了公共利益的一面。在公法之中，法律必须授权于没有利害关系的居民起诉，以维护公法所保护的社会公共利益，避免公法成为一纸空文。　

　　(二)宪政根据。毋庸质疑，我国在1989年通过的《行政诉讼法》中，确实没有规定行政公益诉讼制度，因此，司法实践部门简单地认为，只有个人的合法权益受到行政机关侵害的当事人，才可以向法院提起行政诉讼，以维护自己的个体利益。国家利益和社会利益的维护是国家行政机关的职责范围，不允许个人插手。我国行政诉讼法没有规定行政公益诉讼制度，但并不等于行政公益诉讼制度在我国没有法律依据。我国《宪法》第 41条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，1许个人插手，......。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。"《宪法》如此清晰、明确的规定，足以说明行政公益诉讼制度在我国是有法律依据的。《宪法》是国家的根本大法，规定了公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的基本原则。宪法不仅是制定其他法律的根据，也是解决各种争端的依据。　

　　(三)必要性。首先，在我国现实生活中，存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济的情况。比如，国有资产流失问题，环境公害问题等。因此，我们有必要从权利和权力的合理配置上进行深刻的反省，赋予公民私人就侵害公益之行为提起司法审查的权利，或许这已成为目前解决传统权力制约理论缺陷的"一剂良药"。司法审查的意义就在于动用司法力量来制约行政权之行使，以保护各种私益和公益，"甚至可以说，司法权是公民的权利，司法制度是为了公民而设置，而不是为国家及法官设置的。"⑤如果我们跨出一步，将保护公益的司法大门向民众敞开，就可以打破过去关于权利和权力之间的划分结构与作用机制，动员私人拿起司法的武器来对抗公权力之违法行使，充分发挥民众保护公益中的作用。其次，在我们今天的现实生活中，少数富有正义感的公民发现行政机关违法行政侵害公共利益的行为时，不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，纠正违法行政行为，维护社会秩序。对这些以实际行为维护公共利益的公民，我们应该报以掌声，对他们肃然起敬，而对于诉讼的结果不得不感到一丝遗憾，原告的主体资格地位得不到承认，或其诉讼请求得不到满足。以上结果会打击公民公益维权的积极性，不利于社会公共利益的维护。因此，我国的社会现实实践的需要呼唤行政公益诉讼制度，进一步健全我国法律制度，促进整个社会的全面进步。

　　(四)可行性。一方面，经过20多年来的改革开放，社会上已出现了多样化的利益群体及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力无处不在。⑥针对政府机关违法行为或不作为而使公共利益受损的情形，授权这些团体为维护公益而提起行政公益诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。另一方面，随着公众公益意识的一定发展，社会上也出现了一些以维护公益为宗旨的团体组织，通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理公共事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了行政公益诉讼的群众基础。另一方面，建立行政公益诉讼制度，符合时代发展潮流。西方有许多国家都建立了行政公益诉讼制度，授权公民、社会团体作为公益代表人，对行政机关违法侵犯公共利益的行为，提起行政诉讼，以纠正违法行政，维护整个社会的公共和谐。诸如纳税人诉讼、消费者诉讼、环境诉讼、民众诉讼等，国外的公益诉讼实践证明，行政公益诉讼制度对于维护人权、增进民主、实行法治发挥了积极的作用。而且国外在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以拿来"为我所用"，吸收其中的菁华，与我国的本土资源相结合，建立符合我国国情的行政公益诉讼制度。

　　三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想

　　(一)立法步骤。支持公民提起行政公益诉讼，首先要有明确和具体的立法，即在宪法原则的指导下，行政诉讼法明确规定行政公益诉讼制度，授权无直接利害关系的公民、法人或社会团体可以为维护国家利益或社会利益，以个人名义对行政机关提起诉讼，要求行政机关依法履行法定职责。为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格。⑦尽管我国不承认判例法，但最高法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用，其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力，并对全社会发挥着指向功能。待时机成熟时，再在我国的行政诉讼法中通过立法的形式正式确立我国的行政公益诉讼制度。

　　(二)放宽原告资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论"无直接利害关系便无诉权"的要求，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。我国可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致"公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地"，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关(如检察机关)有权就行政机关的违法行为或不行为提起公益性行政诉讼。

　　(三)设立行政前置程序。有权提起行政公益诉讼的主体能否直接起诉行政机关?这涉及到行政决定是否存在以及诉讼提起的时间和阶段问题。提起一切行政诉讼必须先有行政决定的存在，否则缺乏诉讼标的，这称之为行政决定的前置原则。美国的司法审查强调穷尽行政救济原则，即当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求司法救济。这一原则存在的理由之一便是使行政系统内部有自我改正错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力更有效的使用。因此，笔者建议公民和社会团体提起行政公益诉讼时，应向拟起诉的行政机关提起书面建议，要求行政机关修正损害国家利益和社会公益的行政行为，并要求行政机关在法律规定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或公民、社会团体认为处理不当，便可以向法院起诉。

　　(四)诉讼费用的承担及对原告的奖励。已有的三种诉讼活动表明，人们是在利益的推动下去实施诉讼行为的。民事诉讼的原告和刑事诉讼的自诉人都是为了保护自己的人身以及财产利益而起诉的。行政公益诉讼的原告作为社会成员，受自己价值观的支配，有为捍卫社会整体利益而斗争的积极性，哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失。与此同时，也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当予以鼓励和支持。试想，关于奖励揭发和检举违法行为有功单位和个人的规定在我国现行法律以及法规中已频频出现。既然揭发和检举违法行为应当得到奖励，那么公民提起行政公益诉讼，要花费更多的人力、物力和财力，在胜诉后得到一定奖励更是不容置疑的。同时，在行政公益诉讼中，应适当减轻民众的诉讼费用，如在法国，当事人提起公益诉讼时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。这种诉讼费用分担方式有利于保护公众提起行政公益诉讼的积极性，可供我国借鉴。