糧食保護價

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　　糧食保護價是指國家對農民的餘糧收購實行保護價制度，保護價的原則由國務院確定。保護價的具體水平由各級政府定，報國務院備案。糧食保護價政策是改革以來我國新出台的重要農業政策之一, 也將是今後我國農業支持和保護政策體系的主要組成部分之一。

　　糧食保護價收購政策主要包括三方面內容：

　　一是按保護價敞開收購農民餘糧；

　　二是糧食收儲企業實行順價銷售；

　　三是糧食收購資金封閉運行。

　　1.1985年出台的保護價政策

　　雖然此時並未將“糧食保護價”概念提出來，但這一政策具備保護價政策的最基本內涵。1985 年初發出的中央一號文件規定: 取消糧食統購, 改為合同定購和市場收購; 定購糧按“倒三七”比例計價( 即三成按原統購價, 七成按原超購價) ; 定購以外的糧食可以自由上市, 如市場糧價低於原統購價, 國家仍按原統購價敞開收購, 保護農民利益。儘管這個階段沒有明確提出糧食保護價概念, 但從政策中可以看出, 政府將原統購價當作市場糧價下跌的底線, “定購以外的糧食可以自由上市”，並承諾按原統購價敞開收購。

　　2.1990年至1993年的保護價政策

　　1990 年夏糧上市後, 市場糧價疲軟問題引起政府關註, 國務院於7 月和9 月連續下發兩個關於糧食流通問題的文件。具體措施有: 1.各地向農民收購議價糧, 不得低於國家規定的保護價格。各省、自治區、直轄市要向農民宣佈分品種的保護價格, 農民無論什麼時候出售, 國家都按不低於宣佈的保護價格收購。2. 建立國家專項糧食儲備制度。對糧食部門收購的議價糧, 除各地“議轉平”、議銷和合理周轉庫存以外的多餘部分, 按分配的計劃指標和結算價格轉作國家專項儲備。此時關於糧食保護價，總的要求是, 敞開收購議價糧, 即除了統購和超購糧以外的糧食，且保證隨時性。同時對以保護價收購來的議價糧，在各地把多餘部分進行議銷，並且設立由中央財政對差額進行補貼。

　　1993 年2 月, 國務院召開全國糧食產銷政策發佈及定貨會, 所發佈的糧食保護價政策有所調整。其主要內容有: 1. 劃定國家保護價的範圍, 不再硬性要求各地按國家保護價敞開收購。國家確定的保護價, 基本上以上年定購價為基準。2要求地方政府制定兜底的保護價。即此時，國家不再強制要求全面進行糧食保護價收購，政策放鬆。同時將保護價的價格具體確定下來，即上年的定購價位。

　　3.1997年以來的保護價政策

　　1997 年7 月國務院召開糧食購銷工作會議, 對保護價政策進行修改, 主要有兩點: 一是降低保護價水平。以定購糧的基準價為新的保護價, 而定購糧的基準價比實際定購價低10%, 二是改變補貼辦法。政府作出新的承諾, 對國有糧食收儲企業因收購增加、銷售下降而增加的周轉庫存,由糧食風險基金給予利息和費用補貼。即進一步降低保護價價格，以定購糧的基準價來作為保護價，且國有收儲企業的風險損失不再由中央財政直接撥款，二是糧食風險基金。此時感覺已經進入一個惡性迴圈，一方面，由於政府大幅提高收購價格導致糧食增產，市場上糧食價格降低，導致農民受損，政府出台糧食保護價維護農民利益，導致糧食供求關係進一步失衡，糧價持續低迷，國有收糧企業也有很沉重的負擔。國務院在1999 年5 月中旬召開的全國糧食流通體制改革工作會議上決定從2000 年起適當縮小按保護價敞開收購的範圍, 促使農民調整糧食種植結構、發展優質糧食生產。這一決定的出台表示中國糧食保護價政策，減少收購範圍，走上選擇性保護部分農民利益的道路，而並非保護所有，政府負擔得到緩解。

　　近年來，國家為了確保糧食保護價收購政策的順利執行，制定並採取了相關的改革和配套措施，但由於主觀和客觀的原因，使得該政策並未發揮其應有的作用，主要表現在以下幾方面：

　　(一)利益問題

　　在糧食保護價收購政策中，所直接涉及到的“利益團體”不光有農民、其他糧食生產者、糧食收儲企業等，而且還有農業發展銀行、財政部門、地方政府、糧食收儲企業的上級主管部門、中央銀行、其它銀行等。一個政策與如此多的利益團體的利益相關時，實際上在執行政策時就難以保證利益Ⅲ體步調的一致性。加上各利益團體主觀利益因素的影響，使得該政策公正執行的難度極大。

　　(二)資金問照

　　目前，我國撼食收儲企業的資金來源有自有資金、財政資金、信貸資金三部分，由於企業效益不好，自有資金明顯不足；財政資金就是財政樸貼；信貸資金則是指由農業發展銀行提供的糧食收購資金專項貸款，它是糧食收儲企業的主要資盤來源。

　　(三)價格問題

　　1．糧食保護價和收購價的高低與農民的利益呈現出一種正比例關係，與糧食收儲企業的利益則呈現出一種反比例關係。執行保護價的糧食主要包括小麥、玉米、稻穀等。凡是納人保護竹收購範圍的糧食，糧食收儲企業不得拒收限收．不得壓級壓價。市場價格是客觀的、不斷變化的，保護價格則是人為制定的、相對固定的。糧食保護收購政策規定：當市場價格低於糧食保護價時．按保護價收購糧食；當市場價格高於保護價時，糧食收儲企業要按照高於保護價和“購得進來，銷得出去”的原則，確定收購價格。因此。這就存在兩種情況：一種是市場價格偏低時，在農民的眼光里，希望保護價定得高好，但從企業的角度看，卻希望保護價定得低好。另一種是市場價格偏高時，農民則希望按市場價格銷售糧食，而企業卻希望把收購價定得低些。因為如果糧食保護價和收購價低，糧食收儲企業在銷售糧食時，就有競爭力，反之，則元競爭力，然而，農民的利益則可能由引受到損害。

　　2．糧食保護價範圍偏大，影響糧食生產結構的調整和效益的提高。我國糧食已由長期短缺，轉為豐年有餘．糧食結構性矛盾突出，優質品種相對不足，劣質糧食品種銷售不暢．庫存積壓大，農民卻仍大量繼續生產，因為國家有政策必須按保護價敞開收購農民任務品質的餘糧。3．保護價與市場價之間存在非一致性。我國糧食連年豐收，糧食供給已經大於需求，糧食市場價長期低迷．糧食順價銷售困難。

　　(四)政策配套問題

　　1．財政補貼常常被違規使用。財政補貼是糧食保護價收購政策的一個配套措施，它主要用於合同定購糧食價外的補貼、專項儲備補貼、政策性虧損補貼。沒有財政補貼這個必要補充，糧食保護價收購政策難以實施。

　　2．監管機制不健全，資金經常被擠占挪用。由於糧食收儲企業違規多頭開戶，農業發展銀行難以對其實行有效監督，或者即使在農業發展銀行開戶，農業發展銀行也未進行相應監管，糧食收儲企業照樣可以擠占挪用糧食收購資金；有時，農業發展銀行也存在“非農化”使用糧食收購資金的現象。一方面是農業發展銀行沒有很好地履行自己的監督職責，更主要的是尚未建立健全有效的監管機制。

　　3．糧食超儲補貼辦法不盡合理。該政策只要求糧☆收儲企業敞開收購農民的餘糧和順價售糧，並未鼓勵這些國有企業積極銷售糧食．導致有些糧食收儲企業不積極銷售糧食，坐拿超儲補貼。

　　(一)各級政府應該根據國家所定保護價的原則和市場價格的具體情況，確定合理的糧食保護價

　　因為糧食保護價其實就是糧食的收購價．保護價是否台理，不僅關係到農民及其他生產者的利益．而且會影響到糧食收儲企業的糧食銷售問題，糧食銷售價格的高低又與廣大老百姓的生活密切相關。

　　1、科學地確定保護價的制定原則。各級政府制定的保護價要能夠補償糧食生產成本，並保護農民獲得適當的收益。

　　2、合理地確定保護價的具體水平。參照市場糧價和上年價格水平確定並及時修訂保護價，同時註意做好毗鄰地區的溝通和銜接。

　　3、貫徹優質優價的原則，根據市場供求情況．按質論價，適當拉開糧食優質品種與普通品種之間的差價，鼓勵農民生產適銷對路的優質糧食。

　　4、適當調整、縮小糧食保護價收購範圍。引導農民不斷調整種植結構，科學種糧，促進糧食供求總量的平衡和結構的優化。

　　5、採取有效措施，確保糧食順價銷售

　　(1)減少國有糧食收儲企業的經營費用，是實現糧食順價銷售的重要條件。為此，要求國有糧食收儲企業進一步加強內部管理，不斷降低經營成本。

　　(2)建立銷售激勵機制，改進服務態度，制訂鼓勵糧食銷售的措施．例如對國有糧食收儲企業銷售的糧食免徵增值稅，糧食加工企業從國有糧食收儲企業購進糧食，可享受相應的優惠政策，充分調動他們的積極性．獎勤罰懶，促進糧食順利銷售。

　　6、限價銷售主要糧食品種，註意兼顧消費者和經營者的利益。

　　(二)採取多種方法，解決糧食收購的資金不足的問題

　　l、渠道籌措資金

　　(1)加快國有糧食收儲企業的自身改革，完善經營機制，增強企業活力，提高經濟效益，從而增加企業的自有資金。條件成熟時，允許企業利用資本市場籌措資金。

　　(2)政府應制訂相關的法律法規．保證財政補貼資金按時足量到位，在可能的條件下，適當增加財政補貼的數量。

　　(3)農業發展銀行應定期做好信貸資金的發放工作，尤其是在收購季節，更要註意組織好收購資金的供應；平時，則應做好資金的籌措工作。允許農業發展銀行吸收郵政儲蓄存款。

　　(4)建立完善社會保障體系的基金制度，充分利用社會保障體的閑置資金。

　　2、堅持實行糧食收購資金的封閉運行

　　(1)國有糧食收儲企業是資金封閉運行的中間環節，如果這個環節出了問題，資金則不可能封閉運行。首先，應在農業發屜銀行開立專門賬戶；其次，當糧食順價銷售後，糧食收儲企業要及時足額歸還農業發展銀行貸款的本息。

　　(2)農業發艘銀行是資金封閉運行的源頭和終點，應該根據糧食收購企業的收購價格和收購數量，及進發放收購貸款，並監督糧食收儲企業順價銷售糧食，及時收貸款本息。

　　3、政幕性資金實施商業化運作

　　目前．糧食流通體制改革正在進一步深化，國家將對部分糧食主銷區實行糧食購銷售市場化改革。農業發展銀行的經營環境將有新的變化，信貸管理的難度增加，信貸風險也將加大。農業發展銀行應適應形勢的需要，轉變經營管理觀念，剋服等、靠、要的思想，對政策性資金實施商業化運作，即參照商業銀行的一些基本做法，取消信用放款，採用擔保、抵押、質押等方式進行貸款。糧食收儲企業可以通過尋找擔保公司、或以庫存糧、商業用房為抵押、或預交一筆風險留置賠償資金的途徑，向農業發展銀行申請貸款。

　　(三)制定政策配套措施，完善財政撥付機制

　　l、嚴格管好、用好財政補貼，防止各種留用、挪用、擠占財政補貼的違規現象發生。

　　國家應將財政補貼納人財政預算，通過農業發展銀行撥給糧食收儲企業，專款專用。重點要防止下級財政部門、農業發展銀行、糧食收儲企業等留用、挪用、擠占財政補貼。

　　2、健全完善糧食風險基金制度，及時補充其總數量。

　　3、建立糧食價格檢查制度。各級物價部門要加強對糧食購銷售價執行情況的監督，防止糧食收儲企業壓價收購，高價銷售現象發生。

　　4、建立區域性、全國中心糧食交易市場，支持、引導糧食收儲企業、用糧單位進入糧食市場交易。

　　5、利用國際市場調節國內糧食供求。在國家統一協調下，採取必要的鼓勵措施，積極擴大出口，鼓勵國有糧食收儲企業與國際糧食市場的競爭。

　　(四)建立健全對糧食收儲企業的監管機制

　　1、實行政企分開，糧食收儲企業的主管部門不得干預下級的工作，糧食收儲企業也不得再行使以前的行政管理職能。

　　2、對糧食收儲企業的政策性業務和經營性業務實行“分開管理，分別核算，雙線貸款”。糧食收儲企業的業務仍然以政策性業務為主．同時也允許其開展一些經營性業務，但各自業務所需的資金應分別向有關銀行申請貸款，且分設賬戶，不允許交叉混用。

　　3、建立完善農業發展銀行對糧食收儲企業的定期檢查制度。農業發展銀行重點監督糧食收儲企業是否順價銷售糧食，有無多頭開立賬戶、擠占挪用資金的現象。

　　一是市場運行的基礎不同。糧食最低收購價政策是嚴格堅持市場定價原則，在充分發揮市場機製作用的前提下，對市場機制的缺陷進行必要的補充，並且是建立在糧食收購主體多元化、收購市場充分競爭的基礎上的。而糧食收購保護價政策則是由政府定價，並主要是由國有糧食購銷企業進行壟斷收購，它在很大程度上排斥了市場機制的作用。

　　二是實施區域和執行主體不同。從2005年的實際情況看，糧食最低收購價政策實施區域僅限規定品種的重點主產區，如早秈稻是湖南、湖北、江西、安徽四省；中晚秈稻和粳稻是湖南、湖北、江西、安徽、四川、吉林、黑龍江七省。執行主體是政策指定的糧食經營企業（包括國有糧食購銷企業），且是以中儲糧總公司為主導。而糧食收購保護價政策開始實施的區域是全國，儘管後來逐步縮小到主產區，但與糧食最低收購價政策實施區域相比仍然寬很多。執行主體是所有的國有糧食購銷企業。

　　三是實施的品種、範圍、時間不同。保護價政策是針對小麥、稻穀、玉米、大豆四大糧食品種，在制定保護價的省區內全年執行。最低收購價政策僅限於國家指定的小麥、稻穀部分主產區集中收購上市期間，當價格低於最低收購價時入市收購，價格高於最低收購價時退出收購。

　　四是財政財務政策不同。保護價糧產生的費用、利息等由收儲企業計入成本，銷售按順價的原則，銷售產生的虧損實行企業掛賬。最低價收購的糧食由國家有關部門按照順價銷售的原則，統一制定銷售底價，銷售盈利上交中央財政，虧損由中央財政負擔，庫存占用的貸款利息由中央財政負擔，中央財政對企業提供的保管和收購等服務支付相應費用補貼。

　　五是制定品種收購價許可權和程式不同。全國主要糧食品種的收購保護價的基準價，由國務院制定下達；各省、自治區、直轄市人民政府根據當地情況按照不低於中央下達基準價格水平，制定本地區的收購保護價，向農民公佈並按保護價收購。而最低收購價由國務院統一制定下達。

　　六是收購數量不同。糧食最低收購價政策的執行具有不確定性，不是敞開收購，只有在出現市場收購價下跌到最低收購價以下時，政府才啟動這一政策，啟動之後，在收購一定數量、市場價格回升到最低收購價格以上時則停止收購。如果糧食市場收購價保持最低收購價之上，這一政策也就只能是備而不用了。而糧食收購保護價政策則是農發行敞開供應收購貸款給所有的國有糧食購銷企業，實行敞開收購，政策是必須執行的，收購數量沒有任何限制。只要農民賣糧，國有糧食購銷企業就必須按保護價收購。

　　七是所收糧食的經營管理方式不同。按最低收購價格收購糧食是指定企業接受政府委托為政府代辦的糧食購銷業務，與自身業務是嚴格分開的，糧權屬於政府，政府採取多種手段，擇機銷售處理。收購費用、儲存費用、貸款利息、經營盈虧由政府財政統包，加之收購數量有限，一般不會給政府造成過大財政負擔。而保護價糧食經營則是國有糧食購銷企業的一項政策性業務，與自身的其他業務統一進行核算，糧權屬於企業，政府通過建立糧食風險基金對國有糧食購銷企業經營保護價糧食進行補貼，經營盈餘歸企業，虧損實行掛賬。由於收購數量大，加之企業經營管理責任心不強，很容易給政府部門造成過大的財政負擔。