打捆貸款

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打捆貸款（Bundling loans）

　　打捆貸款是指以國有獨資或控股的城市建設投資公司為承貸主體，以財政出具的還款承諾作為償債保證，將一城市或區域的若幹基礎設施建設項目組合起來作為一個整體項目向銀行或其他金融機構貸款的一種融資方式。也是商業銀行與地方政府融資平臺合作的初始模式。

　　通常是政府和銀行之間達成協議，由銀行一股腦地經政府擔保給某地投放一大筆貸款，這筆貸款可能用於例如自來水、供電、城市道路等若幹個項目，而在實際操作中對貸款的償還能力往往缺乏逐個跟蹤審核。

　　“打捆貸款”據說為國家開發銀行首創，甚至一度成為“銀政聯姻”的佳話，被稱為一項“創新”。關於其成因，河南省社會科學院經濟研究所所長谷建全分析說：“對於銀行來說，政府具有公信力，貸款給政府‘跑了和尚跑不了廟’，沒有什麼風險，同時有利於自己擴大貸款規模，以爭取自身利益最大化；對政府領導來說，大額貸款支撐基本建設增速，有利於任期內政績突出。”事實上，“打捆貸款”已成為各家商業銀行的一種思維定勢和競爭手段。“打捆貸款”直接引發的社會效應是貸款整體規模和固定資產投資速度超常。

　　打捆貸款是一種具有中國特色的項目融資方式，其產生與我國高速發展的城市化進程、分稅制改革以及行政審批制度等一系列制度環境密不可分。一方面中國城市化進程產生大量的基礎設施建設需求，另一方面分稅制改革後地方政府資金缺口的產生，以及受到《預演算法》的制約，融資平臺的出現，使得政府與銀行之間的借貸關係密切，有了“貸款”，而行政審批制度、其降低交易成本高效融資的特點以及對項目收益與風險的重新配置思想又使得項目“打捆”，兩者相加形成“打捆貸款”。

　　最初的打捆貸款僅僅以地方的財政補貼作為還款來源，以國家開發銀行在安徽蕪湖試點為開端。1998年蕪湖提出一個城市基礎設施項目打捆建設貸款，其核心是財政兜底。由政府承諾、財政兜底，然後將項目進行市場化運作。打捆貸款的信用結構通常為：包括土地出讓、政府補貼、財政返還在內的各項收益權作為質押擔保形成企業信用，以政府承諾對借款人進行的財政補貼、年度預算內安排專項償債資金、土地出讓收益、預算內各項規費收入以及預算外各項收費返還作為還款來源，在還款出現困難時，由財政兜底償還。同時，國家開發銀行要求地方政府的上述承諾必須經過同級人民代表大會的批准，並以當地人大常委會出具的正式文件為準。由於打捆貸款操作簡便、融資效率高被各個地方政府廣為運用，在具體操做過程中除了國家開發銀行以外，各國有商業銀行和城市商業銀行也多有涉及。2006年4月25日，國務院五部委緊急叫停打捆貸款，旨在加強巨集觀調控。2008年爆發金融危機後，為應對金融危機，地方政府啟動融資平臺，其中也包括打捆貸款。

　　一、地方政府發展經濟的動力

　　在財政與金融分離、中央稅與地方稅分離後，中央政府與地方政府、地方政府與銀行成為不同的利益主體，有了不同的利益追求。商業銀行追求自身盈利，地方政府則追求地方稅收增加和地方經濟的發展。而打捆貸款業務的推出，無論是對商業銀行還是對地方經濟的發展都大有裨益。

　　二、擔保資源的稀缺

　　由於《擔保法》中法定的擔保物種類少，主要局限在不動產，動產擔保制度薄弱，擔保資源不能物盡其用，加大了擔保資源的稀缺程度。那麼，以地方政府信用作為擔保，在客觀上為銀行和企業提供了擔保資源，便利了企業借款和銀行放款。在企業因缺少擔保物而“借款難”時，企業渴望藉助政府信用擔保，以獲得急需的資金；在銀行流動性充裕“放款難”時，銀行也希望藉助政府信用擔保，從而把資金貸出，把負債變成資產。

　　1.其承貸主體以各級地方財政出資成立的非經營性國有獨資公司或政府控股的經營性公司為主，且大多自有資金不足、資產負債率高。

　　2.對於自身無法償還貸款的項目，其本身的收益和風險不是貸款評審的主要內容，貸款本息的償還主要依靠地方財政補貼和（或）地方政府可以獲得的其他收入，在很大程度上取決於地方政府的還款能力和還款意願。

　　3.為滿足貸款管理的需要，使用各級地方政府的財政信用擔保或變相的財政信用擔保。

　　4.這種貸款方式多在城市建設、城市交通、供暖、供水、電力以及各類開發區建設等領域使用。

　　在實際操作中，打捆貸款又可以根據不同的劃分標準來進行界定和分類。

　　一、按項目自身收益的差異劃分，打捆貸款可分為三種類型。

　　第一種類型：沒有直接經濟收益，完全依賴政府財政支持的公益性項目打捆，主要包括城市道路、橋梁涵洞、公共衛生、環境整治等項目。這類項目的貸款主要基於當地政府的財力和信譽，通常由政府出具還款承諾函或將每年的貸款本息列入當地人大支出預算作為信用結構；

　　第二種類型：項目自身有一定經濟收益，但需要政府財政補貼才能實現財務平衡，主要包括城市軌道交通、保障性住房、垃圾處理、污水處理等準公益性項目打捆在一起，這類項目主要以財政補貼、政府出具的還款承諾等作為信用結構；

　　第三種類型：項目自身有直接經濟收益，能自求財務平衡，並完全按照市場原則運作的項目打捆，主要包括土地儲備等項目，此類項目雖然單個地塊用地性質、轉讓難易程度不同，但多個地塊打捆在一起，獲得的綜合收益可以覆蓋還款現金流，這類項目按照普通項目融資的要求進行操作。

　　二、按項目的構成方式劃分，可以分為兩種類型。

　　1.同質的項目捆在一起，例如：將多條城市道路或者多條高速公路打捆在一起。

　　2.不同質的項目捆在一起，比如將市政道路、垃圾處理等多個城市基礎設施建設打捆處理。

　　一、存在巨大法律風險

　　首先，打捆貸款的擔保缺少法律規範。目前我國《擔保法》不允許政府機關做擔保，在缺少法律規範的情況下，打捆貸款容易導致政府信用的擴張，導致地方政府有很多隱性的負債，也容易導致政府過多地參與到經濟活動中來。如果放開地方政府信用，就必須規範化，在地方政府信用信息無法充分披露、擔保能力和責任能力無法評估、地方政府金融行為缺少監督的情況下，打捆貸款容易使貸款規模急劇膨脹，影響金融穩定，而且很容易導致失控，對經濟發展產生預料不到的影響。

　　二、償貸來源無法得到確切的保障

　　由於借款人為財政所屬或控股的企事業法人單位，沒有穩定的經營收入來源，因此還款來源得不到保障。雖然財政做出還款承諾，但這種承諾在法律上屬一種無效的擔保形式，一旦財政資金發生問題，貸款將無法按期償還。這裡還特別需要強調的是，對於打捆貸款，其還本付息壓力可以不在本屆政府任期內承擔。一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負債額度約束的情況下，這種償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”，它不但導致地方政府債務風險的無限膨脹，也可能導致商業銀行的資產面臨著巨大風險。

　　三、待出讓土地抵押的法律實踐困難重重

　　一些地方政府用待出讓土地抵押，也是對有關債權人權益的一種保障方式，但實踐中的困難很大。一是抵押土地的價值評估、抵押登記等手續繁瑣，成本較高，而且地方政府的債務數額大，需抵押的土地面積廣大，分佈分散，級差地租差異很大，短時間內很難辦理好抵押手續；二是土地轉讓發生後，土地的使用權已經轉移，伴隨土地使用權的抵押權消失，這時若地方政府對債務違約，債權人難以行使土地抵押權。