打捆贷款

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打捆贷款（Bundling loans）

　　打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。也是商业银行与地方政府融资平台合作的初始模式。

　　通常是政府和银行之间达成协议，由银行一股脑地经政府担保给某地投放一大笔贷款，这笔贷款可能用于例如自来水、供电、城市道路等若干个项目，而在实际操作中对贷款的偿还能力往往缺乏逐个跟踪审核。

　　“打捆贷款”据说为国家开发银行首创，甚至一度成为“银政联姻”的佳话，被称为一项“创新”。关于其成因，河南省社会科学院经济研究所所长谷建全分析说：“对于银行来说，政府具有公信力，贷款给政府‘跑了和尚跑不了庙’，没有什么风险，同时有利于自己扩大贷款规模，以争取自身利益最大化；对政府领导来说，大额贷款支撑基本建设增速，有利于任期内政绩突出。”事实上，“打捆贷款”已成为各家商业银行的一种思维定势和竞争手段。“打捆贷款”直接引发的社会效应是贷款整体规模和固定资产投资速度超常。

　　打捆贷款是一种具有中国特色的项目融资方式，其产生与我国高速发展的城市化进程、分税制改革以及行政审批制度等一系列制度环境密不可分。一方面中国城市化进程产生大量的基础设施建设需求，另一方面分税制改革后地方政府资金缺口的产生，以及受到《预算法》的制约，融资平台的出现，使得政府与银行之间的借贷关系密切，有了“贷款”，而行政审批制度、其降低交易成本高效融资的特点以及对项目收益与风险的重新配置思想又使得项目“打捆”，两者相加形成“打捆贷款”。

　　最初的打捆贷款仅仅以地方的财政补贴作为还款来源，以国家开发银行在安徽芜湖试点为开端。1998年芜湖提出一个城市基础设施项目打捆建设贷款，其核心是财政兜底。由政府承诺、财政兜底，然后将项目进行市场化运作。打捆贷款的信用结构通常为：包括土地出让、政府补贴、财政返还在内的各项收益权作为质押担保形成企业信用，以政府承诺对借款人进行的财政补贴、年度预算内安排专项偿债资金、土地出让收益、预算内各项规费收入以及预算外各项收费返还作为还款来源，在还款出现困难时，由财政兜底偿还。同时，国家开发银行要求地方政府的上述承诺必须经过同级人民代表大会的批准，并以当地人大常委会出具的正式文件为准。由于打捆贷款操作简便、融资效率高被各个地方政府广为运用，在具体操做过程中除了国家开发银行以外，各国有商业银行和城市商业银行也多有涉及。2006年4月25日，国务院五部委紧急叫停打捆贷款，旨在加强宏观调控。2008年爆发金融危机后，为应对金融危机，地方政府启动融资平台，其中也包括打捆贷款。

　　一、地方政府发展经济的动力

　　在财政与金融分离、中央税与地方税分离后，中央政府与地方政府、地方政府与银行成为不同的利益主体，有了不同的利益追求。商业银行追求自身盈利，地方政府则追求地方税收增加和地方经济的发展。而打捆贷款业务的推出，无论是对商业银行还是对地方经济的发展都大有裨益。

　　二、担保资源的稀缺

　　由于《担保法》中法定的担保物种类少，主要局限在不动产，动产担保制度薄弱，担保资源不能物尽其用，加大了担保资源的稀缺程度。那么，以地方政府信用作为担保，在客观上为银行和企业提供了担保资源，便利了企业借款和银行放款。在企业因缺少担保物而“借款难”时，企业渴望借助政府信用担保，以获得急需的资金；在银行流动性充裕“放款难”时，银行也希望借助政府信用担保，从而把资金贷出，把负债变成资产。

　　1.其承贷主体以各级地方财政出资成立的非经营性国有独资公司或政府控股的经营性公司为主，且大多自有资金不足、资产负债率高。

　　2.对于自身无法偿还贷款的项目，其本身的收益和风险不是贷款评审的主要内容，贷款本息的偿还主要依靠地方财政补贴和（或）地方政府可以获得的其他收入，在很大程度上取决于地方政府的还款能力和还款意愿。

　　3.为满足贷款管理的需要，使用各级地方政府的财政信用担保或变相的财政信用担保。

　　4.这种贷款方式多在城市建设、城市交通、供暖、供水、电力以及各类开发区建设等领域使用。

　　在实际操作中，打捆贷款又可以根据不同的划分标准来进行界定和分类。

　　一、按项目自身收益的差异划分，打捆贷款可分为三种类型。

　　第一种类型：没有直接经济收益，完全依赖政府财政支持的公益性项目打捆，主要包括城市道路、桥梁涵洞、公共卫生、环境整治等项目。这类项目的贷款主要基于当地政府的财力和信誉，通常由政府出具还款承诺函或将每年的贷款本息列入当地人大支出预算作为信用结构；

　　第二种类型：项目自身有一定经济收益，但需要政府财政补贴才能实现财务平衡，主要包括城市轨道交通、保障性住房、垃圾处理、污水处理等准公益性项目打捆在一起，这类项目主要以财政补贴、政府出具的还款承诺等作为信用结构；

　　第三种类型：项目自身有直接经济收益，能自求财务平衡，并完全按照市场原则运作的项目打捆，主要包括土地储备等项目，此类项目虽然单个地块用地性质、转让难易程度不同，但多个地块打捆在一起，获得的综合收益可以覆盖还款现金流，这类项目按照普通项目融资的要求进行操作。

　　二、按项目的构成方式划分，可以分为两种类型。

　　1.同质的项目捆在一起，例如：将多条城市道路或者多条高速公路打捆在一起。

　　2.不同质的项目捆在一起，比如将市政道路、垃圾处理等多个城市基础设施建设打捆处理。

　　一、存在巨大法律风险

　　首先，打捆贷款的担保缺少法律规范。目前我国《担保法》不允许政府机关做担保，在缺少法律规范的情况下，打捆贷款容易导致政府信用的扩张，导致地方政府有很多隐性的负债，也容易导致政府过多地参与到经济活动中来。如果放开地方政府信用，就必须规范化，在地方政府信用信息无法充分披露、担保能力和责任能力无法评估、地方政府金融行为缺少监督的情况下，打捆贷款容易使贷款规模急剧膨胀，影响金融稳定，而且很容易导致失控，对经济发展产生预料不到的影响。

　　二、偿贷来源无法得到确切的保障

　　由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位，没有稳定的经营收入来源，因此还款来源得不到保障。虽然财政做出还款承诺，但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还。这里还特别需要强调的是，对于打捆贷款，其还本付息压力可以不在本届政府任期内承担。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度约束的情况下，这种偿还责任对地方政府来说是标准的“软约束”，它不但导致地方政府债务风险的无限膨胀，也可能导致商业银行的资产面临着巨大风险。

　　三、待出让土地抵押的法律实践困难重重

　　一些地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难很大。一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续繁琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续；二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。