審計行政覆議參加人
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審計行政覆議參加人是指與審計行政爭議的具體行政行為有利害關係，通過參加審計覆議活動，保護自己的合法權益的人。這些人包括：提起審計行政覆議的申請人，被申請人，第三人，共同申請人和共同被申請人。除了上述覆議參加人外，而有審計覆議的參與人，如審計行政覆議的代理人、證人、鑒定人和翻譯人員。雖然他們也參加行政覆議活動，但不享受一定的覆議權利和承擔一定的覆議義務，與具體行政行為無利害關係，因而不能列為審計行政覆議的參加人。
審計行政覆議參加人的種類[1]
- 一、審計行政覆議申請人
行政覆議條例第二十六條規定：“依照本條例申請覆議的公民、法人或者其他組織，是申請人。有權申請覆議的公民死亡的，其近親屬可以申請覆議；有權申請覆議的公民為無行為能力或者限制行為能力的，其法定代理人可以代為申請覆議。有權申請覆議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請覆議。”本規定包括三層涵義。
其一，行政覆議申請人必須是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。沒有認為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織不能作為覆議申請人。
其二，申請行政覆議的申請人是公民的，除具備上述條件外，還應具備行為能力。申請行政覆議的行為能力是指申請人以自己的行為；行使覆議權利、履行覆議義務的能力，根據我國民法通則對無行為能力和限制行為能力人的規定是：不滿十周歲的未成年人和不能辨認自己行為的精神病人，是無行為能力人。十周歲以上的未成年人和不能完全辨認自己行為的精神病人，是限制行為能力人。上述兩種人都不具備法律上的行為能力，因此，不能夠直接參加行政覆議活動，只有通過法定代理人代為申請和參加行政覆議活動。這裡的法定代理主要是為無行為能力人或限制行為能力人設立的代理人方式。哪些人可以作為法定代理人呢，根據民法通則第十四條的規定，無行為能力和限制行為能力人的監護人是他們的法定代理人，第十六條、第十七條所規定的親屬、朋友也可以擔任監護人代為履行覆議權利及承擔覆議義務。另外，在沒有上述人員情況下，其父母或本人所在單位，或其住所的居民委員會、村民委員會依法擔任監護人，也是被監護人的法定代理人。
其三，法人或者其他組織作為覆議申請人，除符合上述第一種條件外，還要具備特有的申請人申請程式。法人或者其他組織，是指依法成立的企業、事業單位、國家機關、社會團體和其他組織。這些法人或組織要依法申請行政覆議，是通過其法定代表人代為進行的，本身是無法實現的。法定代表人是指該組織的主要行政或者業務領導人。通常情況下，法定代表人要委托代理人參加行政覆議活動。審計行政覆議申請人，即與爭議的審計具體行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織。
- 二、審計行政覆議的被申請人
審計行政覆議的被申請人是與審計行政覆議申請人相對稱的兩個概念。具體是指經審計覆議申請人認為侵犯其合法權益，並由審計覆議機關通知參加覆議活動的審計機關。根據行政覆議條例第二十八條的規定，有以下四種被申請人：其一，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請覆議的，該行政機關是被申請人。其二，兩個或者兩個以上行政機關以共同名義作出具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被申請人。其三，法律、法規和規章授權的組織作出具體行政行為的，該組織是被申請人。行政機關委托的組織作出具體行政行為的，委托的行政機關是被申請人。其四．作出具體行政行為的機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被申請人。具備上述被申請人的條件是：
1．必須具有外部行政管理職能的行政機關，如審計機關的審計監督，稅務機關的稅收管理，環保部門的環境保護等。
2．除法律特別規定外，必須實施了經申請人認為侵犯其合法權益的具體行政行為，也就是被申請人所作出的具體行政行為與申請人認為被侵犯的合法權益之間具有因果關係。沒有實施或者所實施的具體行政行為與申請人認為侵犯的合法權益之間沒有直接因果關係的行政機關或者法定授權的組織，不能成為被申請人。
3．必須是由覆議機關通知參加行政覆議的機關。如果所實施的具體行政行為與申請人認為侵犯的合法權益形成直接因果關係，但未接到行政覆議機關的參加覆議的通知，也不能是被申請人。被申請人可能是同一行政行為的其他機關。在行政覆議活動中，被申請人與申請人有著不同的權利和義務，主要表現以下四個方面：一是被申請人對覆議申請決定不服不得提起行政訴訟，而申請人不服覆議機關作出的覆議決定則可以向人民法院提起訴訟。法律、法規另有規定的除外。二是被申請人必須無條件的接受覆議機關的指示和命令，而申請人則不同。申請人認為覆議機關的指示和命令侵犯了自己的合法權益，一方面可以向上級機關繼續申訴，也可以依法向人民法院提起訴訟。三是被申請人必須嚴格履行和執行覆議決定，申請人則不同。四是被申請人負有作出具體行政行為的舉證責任，而申請人則可不必。被申請人負有舉證責任完全是由其在行政管理時的法律地位所決定的。作為行政管理者，在實施外部管理活動中，整個活動的全過程也就是收集、整理、運用證據的全過程，其結論或決定的作出過程也只有管理者清楚，因此，由其負有舉證責任是合情合理的。
- 三、審計行政覆議的第三人
審計行政覆議第三人是指與所覆議的審計具體行政行為有利害關係，為維護自己的合法權益並經審計覆議機關批准參加行政覆議的公民、法人或者其它組織。嚴格的審計行政覆議第三人與審計行政訴訟的第三人是有區別的。審計行政覆議第三人的基本特征是：
1．審計行政覆議第三人必須是與審計覆議機關所覆議的具體行政行為有利害關係：這種利害關係可以是直接的，也可以是間接的。
2．第三人的參加是在審計行政覆議審理過程中，而不是覆議活動尚未開始也不是覆議活動已經結束時提出。
3．第三人參加審計行政覆議活動，必須要經覆議機關的批准。未經批准的不能以第三人的身份參加行政覆議活動，這樣規定的目的是為了避免不具備第三人條件的公民、法人或者其他組織以第三人的身份參加行政覆議，從而保證審計行政覆議活動的正常進行。在審計覆議的實踐中，吸收第三人參加行政覆議活動有利於案件解決。因為第三人與申請審計行政覆議的具體行政行為有利害關係，並且他還比較瞭解具體行政行為的有關情況，既有利於對覆議機關查清案件事實情況，合法、及時、正確地作出決定，同時，也可以避免由於第三人單獨申請覆議而帶來的人力、物力上的浪費。審計行政覆議中的第三人不受人數的限制。因此，行政覆議條例第二十七條對於行政覆議的第三人參加行政覆議給予了明確規定：“同申請覆議的具體行政行為有利害關係的其他公民、法人或者其他組織，經覆議機關批准，可以作為第三人申請參加覆議。”
- 四、審計行政覆議的代理人
所謂行政覆議中的代理，就是代理人在代理許可權內，以被代理人的名義參加行政覆議活動，被代理人對代理人的代理行為，承擔行政責任。審計覆議代理人應具備五個特征：一是代理人必須以被代理人的名義進行覆議活動，如果代理人不是以被代理人的名義參加覆議活動，則不是代理人或是覆議參與人或其他。二是參加審計行政覆議活動的代理人必須在被代理人和法律規定的許可權範圍內行使代理權。如果代理人超越代理許可權的，其超出部分的法律後果自行承擔。三是覆議代理人在代理許可權內進行代理活動，其法律後果由被代理人承擔。四是同一審計覆議代理人只能代理一方當事人，不能同時代理申請人和被申請人。五是審計覆議代理人是維護被代理人利益並具體履行覆議權利與覆議義務的人，也可以說覆議代理人在某一特定條件下也是覆議參加人。
- (一)審計行政覆議代理人的種類
審計行政覆議代理人可分為三種，即法定代理人、指定代理人和委托代理人。
1．法定代理。法定代理是指根據法律的直接規定而發生的代理。根據法律直接規定行使訴訟代理權的人，稱為法定代理人。行政覆議的法定代理，是專門為無行為能力和限制行為能力的當事人設立的一種代理制度。行政覆議條例第二十六條第二款規定：“有權申請覆議的公民無行為能力或者限制行為能力的，其法定代理人可以代為申請覆議。”這一規定就確立了行政覆議中法定代理的法律依據。法定代理不適用於作為被申請人的審計機關。由於行政覆議的法定代理同民法中的法定代理一樣，是基於親權(血親和姻親)和監護權而產生，因此，覆議的法定代理人一般由無覆議行為能力者的近親屬代為行使。無覆議行為能力的近親屬是指其父母、祖父母、配偶、成年子女和兄弟姐妹。如果無覆議行為能力者沒有上述親屬的，還可以由其他親屬中具有法律上的行為能力而又願意辦理此類事項者充當覆議代理人。如果親屬中沒有充當覆議代理者的，可從其朋友中或未成年人父母所在單位、精神病人所在單位或是他們居住的居民委員會、村民委員會或民政部門擔任。當法定代理人之間出現相互推諉或不清楚代理者時，覆議機關可以指定該。法定代理人中的一個，充當無覆議行為能力或者限制行為能力者的覆議法定代表人。
法定代理不適用審計行政覆議。因為審計行政覆議的標的是審計具體行政行為。這種具體行政行為是基於審計機關依法行使審計監督活動而產生的。根據審計條例的規定，審計監督的對象是“審計機關對本級人民政府各部門、下級人民政府、國家金融機構、全民所有制企業事業單位以及其他有國家資產單位的財政、財務收支的真實、合法、效益，進行審計監督。”由此可見，上述單位是審計監督的對象，當然，審計機關在對這些單位行使審計監督權時，也可能涉及到有關人員和其他單位，但這些人員一般都是國家公職人員或有一定業務水平和工作能力的人員，在行政覆議中無需用法定代理人代為行使覆議權利和履行覆議義務。
2．指定代理。指定代理同法定代理在所適用的對象上是一致的，僅限於無覆議行為能力的申請人，不適用於作為被申請人的行政機關。指定代理不同於法定代理，系基於親權或監護權而產生，也不同於委托代理，系基於委托法律關係而產生。指定代理人的範圍不受限制，覆議機關可以根據案件的實際情況，從律師、申請人的近親屬或者其他適當的公民中選擇後加以指定。指定代理同樣不適用於審計行政覆議活動中。
3．委托代理。委托代理人是指受當事人、法定代理人、法定代表人、訴訟中的第三人的委托，代為行使訴訟行為的人，稱委托代理人。這種行為就是委托代理。委托代理是在行政覆議中為當事人提供便利，維護其合法權益的一種制度，也是行政覆議中普遍適用的一種代理制度。在審計行政覆議活動中，一般申請人多數為法人或其他組織，被申請人是審計機關。審理行政覆議案件時，不可能均由其法定代表人親自參加，因此由法定代表人委托的代理人就成為普遍的事情，代理人行使按代理人的職權參加行政覆議活功。有效地維護了被代理人，也就是行政覆議參加人的合法權益。委托代理具備以下三點特征：一是委托代理權的發生是基於當事人、法定代表人、法定代理人的授權。委托代理人的訴訟代理權來自委托人的委托行為。有覆議行為能力的申請人可以親自委托，無訴訟行為能力的申請人應由其法定代理人進行委托。法人或者其他組織作為覆議申請人的，應由其法定代表人進行委托。二是代理事項與許可權，一般由被代理人自行決定，這既不同於法定代理人的全權代理，又不同於指定代理人代理一切覆議行為。三是委托代理是基於被代理人通過書面形式的意思表示。書面形式的意思表示也稱授權委托書，是表明受托人取得代理人資格的訴訟文書，又是確定代理許可權範圍的證明文書。授權委托書必須證明委托事項和許可權，並由委托人簽名或者蓋章。
在行政覆議活動中，律師、申請覆議的公民的近親屬、或其所在單位推薦的人、法人或其他組織的內部工作人員、被申請覆議機關的工作人員和經覆議機關許可的其他公民，均可充當委托代理人。但外國人或組織在中國進行覆議活動，必須委托中國律師代為進行覆議活動。應該註意的是，審計行政覆議中的被申請入不可以委托本機關以外的人員擔任其代理人。這是因審計機關參加審計行政覆議是一種行政行為，向覆議機關提交答辯材料，提供有關作出審計具體行政行為所依據的法律、法規及規範性文件，接受覆議機關的審查，是一種上級與下級行政機關行使監督管理權的關係，任何該機關以外的人員無權代理。況且，由於該行政機關既是作出具體行政行為的機關，同時又是下一級行政機關的覆議機關，根本不存在因不熟悉有關法律、法規而需要別人提供法律幫助的問題，也不存在對有關事實不瞭解而需調查核實的問題，更不存在不熟悉行政覆議程式的問題。
審計行政覆議中委托代理的變更與消滅。審計行政覆議中，委托代理權的變更，是指在覆議代理權成立後，委托人改變原來授予的代理許可權範圍。在覆議活動中，委托人和覆議代理人通過協商可以改變代理的許可權範圍。這種變更一般有兩種情況：一是擴大原來的代理許可權範圍。二是縮小原來的代理許可權範圍。委托代理權，有下列原因之一而中止：(1)覆議活動終結；(2)委托代理人死亡或喪失訴訟行為能力；(3)委托人解除委托或者委托代理人辭卻代理。
- ↑ 莊盛主編.審計工作實務指導 下.中國大地出版社,2001.07.
