審計行政訴訟

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　　審計行政訴訟是審計行政爭訴中一項重要的法律制度。是由人民法院按照司法程式主持解決審計行政爭議的制度。審計機關對審計行政行為的相對人通過審計監督活動，作出審計結論和決定後審計。行政行為相對人認為審計機關和審計機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依照《行政訴訟法》的規定，向人民法院提起訴訟，以維護自己的合法權益。

　　1．審計行政訴訟要解決的是審計行政爭議案件。這是區別其他行政訴訟案件最主要特征。行政訴訟解決的是各個行政管理部門因職權與其行政相對人因具體行政行為所發生的爭議。包括工商、公安、稅務、環保、勞動等部門。各部門因行政管理中所須執行的行政職權有差異，出現爭議的內容便不盡一致。人民法院在審理各類行政案件時，必須統一執行《行政訴訟法》。

　　2．審計行政訴訟雙方當事人具有恆定性。由於審計行政爭議是審計機關在行使職權過程中產生的，而審計機關在行使職權時，一般處於管理者主導的地位，並且擁有完成行政任務所必須要的一切手段，包括申請人民法院強制執行的手段，因此，這種爭議的性質就決定了審計行政訴訟雙方當事人的特殊性。在我國審計行政訴訟中，原告總是審計行政管理相對人，包括公民、法人和其他組織。被告則是行使審計監督職權的國家審計機關。

　　3．審計行政訴訟的客體是被行政管理相對人一方認為侵犯其合法權益的審計具體行政行為。審計具體行政行為是相對審計機關的抽象行政行為而言的，指審計機關行使審計監督職權時，針對特定人或特定事件所作的具體處理的行為，如審計結論和決定：審計機關制定的具有普遍約束力的行政規章、命令以及規範性文件的行為屬於抽象行政行為。審計具體行政行為與審計抽象行政行為的區別在於：前者涉及特定的人或事件，而後者的對象是人為確定的；前者在其目的實現後，對以後相同或類似的情況不具有約束力，而後者對相關的情況都具有約束力，直至它被撤銷、廢止或修改為止。根據我國行政訴訟法的規定，相對人一方對法律規定範圍內的具體行政行為可以向法院起訴，法院對該具體行政行為是否合法進行審查，作出裁判。但對抽象行政行為，相對人不得起訴。

　　4．審計行政訴訟是人民法院按司法程式解決審計行政爭議的活動。解決審計行政爭議有兩種：一是在審計行政系統內自行解決的審計覆議活動；二是通過人民法院裁判的審計行政訴訟活動。

　　審計行政訴訟的基本原則是指由憲法或者法律規定的，反映行政訴訟基本特點，貫穿行政訴訟全過程，對行政訴訟具有普遍指導意義的基本準則。行政訴訟基本原則的特點是：法定性。即行政訴訟的基本原則是以憲法和法律為依據，是由行政訴訟法具體規定的，不存在絲毫的隨意性和可變性。概括性。行政訴訟的基本原則集中體現了行政訴訟的基本特點和精神實質，概括地反映了行政訴訟的基本行為規範。指導性。行政訴訟基本原則是制定行政訴訟法律規範的出發點；也是行政訴訟主體進行訴訟活動的基本準則；還是司法機關處理和解決行政案件的基本依據。行政訴訟的基本原則與其他訴訟相比較具有共性也有其自身的特性。共性的內容如：人民法院依法獨立審判的原則：以事實為根據，以法律為準繩的原則；當事人訴訟地位平等的原則；使用本民族語言、文字的原則；辯論原則；合議、迴避、公開審判和兩審終審制度；人民監察機關對行政訴訟實行法律監督的原則。行政訴訟特有的原則是指由法律規定的開展行政訴訟活動必須遵循的，不同於其他訴訟的特殊原則。按照行政訴訟法的規定，行政訴訟的基本原則中的特殊原則包括：人民法院特定主管原則；復前置原則；具體行政行為合法性審查的原則；司法變更權有限的原則；合議審理原則；行政訴訟不適應調解的原則；被告對作出該具體行政行為負有舉證責任的原則；行政訴訟不停止執行的原則；等。其中，最主要的是人民法院審查具體行政行為是否合法的原則。

　　(一)人民法院特定主管原則

　　所謂特定主管一是指人民法院只主管法律規定由法院主管的行政案件，對於未經法律規定的則不予受理；二是法律規定由人民法院主管的行政訴訟案件，要依法提起訴訟。特定主管的內容構成了人民法院審理行政案件的範圍。

　　(二)審計行政覆議前置原則

　　行政覆議前置即行政先行處理原則，是行政訴訟特有的原則。覆議前置，是指行政覆議與行政訴訟的關係，也就是行政爭議在法院解決之前，將行政覆議作為一項必經程式。未經覆議的行政爭議案件，人民法院不予受理。根據審計條例和最高人民法院1992年發佈的《中華人民共和國行政訴訟法》若幹問題具體意見第四十一條規定：法律、法規中只規定對某類具體行政行為不服，可以申請覆議，沒有規定可以向人民法院起訴時，人民法院應當告之當事人先向行政機關申請覆議。審計行政覆議實行覆議前置原則已基本得到確定。

　　(三)審計具體行政行為合法性審查的原則

　　審計具體行政行為合法性審查簡稱為司法審查原則。根據行政訴訟法的規定，司法審查是指人民法院通過依法審理審計行政案件，對審計具體行政行為是否合法進行審查並作出裁決。包括兩方面的意義：一是以審計具體行政行為為審查對象。行政訴訟法中明確規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依法向人民法院起訴。人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟……。這樣規定表明瞭我國行政訴訟法只以具體行政行為，而不以抽象行政行為為審查對象。二是以合法性為審查標準。行政訴訟法第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這是由行政訴訟的目的決定的，行政訴訟的目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，一個是指合法的權益，一個是指依法行政，兩者共同的內容是合法。而這種合法以共同指向具體行政行為上，因此，人民法院只有把具體行政行為是否合法審查清楚了，才能達到行政訴訟的目的。

　　(四)司法變更權有限的原則

　　司法變更權有限的原則，是指在行政訴訟過程中，人民法院一般不享有司法變更權。法院對被訴行政機關的行政處理決定，只能作出維持或撤銷的判決或裁定，只在特殊例外情況下享有一定變更權。司法變更權的有限原則，是行政訴訟法區別其他訴訟法的重要內容。行政訴訟法第五十四條具體規定了這一原則的具體內容，也就是當行政處罰顯失公正時，人民法院可以判決變更。判決變更是指人民法院以判決的方式改變具體行政行為的內容。適用判決變更有兩種情況：其一，必須是行政處罰，而不是其他具體行政行為。如罰款、責令停產停業、沒收非法所得等屬於行政處罰。其他如限制人身自由的強制措施；查封、扣壓、凍結財產的強制措施；非法要求公民、組織履行義務等行政行為，人民法院不得判決變更。其二，必須是顯失公正的行政處罰，而不是處罰不當。顯失公正的行政處罰，屬於非常不合理的行政處罰。假定其他條件都相同的情況下，行政機關對甲的處罰和對乙的處罰非常懸殊。畸輕或畸重，人民法院就可以適用“顯失公正”的規定。行政訴訟法這樣的規定既體現了人民法院對行政主體被訴的行政行為給予尊重，又反映了行政機關的具體行政行為要接受人民法院的審判監督這樣一種關係。

　　(五)合議審理原則

　　行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員，陪審員組成合議庭，合議庭的人員，應當是三人以上的單數。這雖然與民事訴訟中的合議制度相同，但行政訴訟中不適用民事訴訟關於“簡單的民事案件，由審判員一人獨任審判”的規定，行政訴訟的這種合議制正是與民事訴訟中有的獨任制相區別的，一切行政案件均應依法組成合議庭。這正是由於行政案件專業性強，審判人員不可能掌握所有行政管理方面的專業知識，合議庭組成人員權利平等，對於案件的調查、審理、裁判及其他重要問題，都由全體人員共同研究，有利於案件的審理。設立陪審制度，還可以增加人民群眾對審判組織的信任，有助於把審判活動置於人民群眾的監督之下。

　　(六)行政訴訟中被告負有舉證責任的原則

　　行政訴訟法第三十二條規定了被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件。在行政管理中，由於行政行為屬於行政機關單方面的行為，行政訴訟的標的正是這種單方面行為，即具體行政行為。正如審計監督活動中，審計機關作出審計結論和決定，一旦通過審判監督程式，其舉證責任當然由審計機關負責。審計機關作出審計具體行政行為，一要有事實依據，二要有法律、法規等規範性文件的依據。

　　(七)行政訴訟不適用調解的原則

　　行政訴訟法明確規定了人民法院審理行政訴訟案件不適用調解的原則。是指既不能把調解列為行政訴訟中的一個必經階段，也不能把調解作為結案的一種方式。但行政訴訟法還規定了賠償訴訟可以適用調解。行政訴訟中的被告是依法行使行政管理職權的行政機關，它所作出的具體行政行為是法律賦予的權力，是代表國家行使職權，因此，作為被告的行政機關依法行政這是應盡的職責，無隨意處分權。如審計機關在對某單位的國有資金的使用情況依法進行審計監督，審計過程中，查出該單位隱瞞、截留應當上繳國家稅金、利潤或者其他財政收入，違反財政法規款額較大，依照國務院關於違反財政法規處罰的規定，該處理必須作出處理，對此沒有調和餘地。所以人民法院審理行政案件不適應調解。

　　(八)行政訴訟不停止執行的原則

　　行政訴訟法第四十四條規定：訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。在行政訴訟過程中，當事人爭議的具體行政行為不因原告提起訴訟而停止執行，這是由國家行政管理的特殊性決定的。如此具體行政行為因一個公民、法人或其他組織提起訴訟就中斷，那麼必然會使法律秩序處於不穩定狀態，直接影響國家行政管理的效力，社會和公眾的利益也難以保障。但在該條款中，還規定三種情況例外的內容：一是被告認為需要停止執行的；二是原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，並且停止執行不損害社會公共利益，裁定停頓狀態執行的；三是法律、法規規定停止執行的。

　　審計具體行政行為不停止執行原則是審計行政訴訟中特有原則，在民事訴訟中不存在這樣的問題。一旦有人提起民事訴訟，涉及雙方權利義務之事項應立即停止執行，以維護合法的民事法律關係。但是，在行政訴訟中均不停止涉及雙方權利義務的事項。這是由具體行政行為的特性所決定的。具體行政行為的作出，從某一方面反映了國家的意志，在未依法否定之前推定為合法和正確，非經法定程式不能隨意變動，當事人必須嚴格執行，以維護國家行政管理的整體性。規定該原則的目的在於防止借用提起行政訴訟，逃脫國家行政管理的制約，影響國家行政管理的正常運行。但實踐中，情況是複雜多變的，行政訴訟法上述三種情形作了例外的規定。

　　審計行政覆議與審計行政訴訟的法律關係表現為三方性，即發生審計行政爭議的審計機關和審計具體行政行為相對人一方，再加上作為裁決者的覆議機關或人民法院為第三者。裁決者依照事實和法律作出公正的處理。由此，首先要求審計覆議機關必須設置保障作出覆議決定公正性的各項程式。這是審計行政覆議的司法性所決定的。另外審計行政覆議又是上級審計機關對下級審計機關審計具體行政行為的行政監督，是層級監督的一種形式，具有嚴格的行政性。由於審計覆議的司法性和行政性，就使審計行政覆議活動不僅在覆議範圍、內容等方面大於審計行政訴訟的審查範圍和審查內容。且審計行政覆議活動專業性較強，由本行業自行解決，便於有效、及時地解決問題。但審計行政覆議畢竟是在原來審計行政機關審計結論和決定的基礎之上進行，在認定事實、適用法律上可能出現偏倚，至少會使某些審計行政相對人在心理上有某些疑慮。而審計行政訴訟通過人民法院解決審計行政爭議方面有一套嚴格的保證其公正、正確進行裁判活動的司法程式，遠較審計行政覆議程式更為完善，且法院畢竟在行政機關以外，從而保證人民法院更能依法、公正的判決．同時人民法院還可以通過處理審計行政爭議來監督審計行政機關依法審計情況。與審計行政覆議的內部行政監督相比，則屬於外部的司法監督。

　　審計行政覆議與審計行政訴訟的區別歸納起來，主要有以下幾點：一是處理審計行政爭議的機關不同，審計行政覆議由審計機關進行，審計行政訴訟由人民法院進行；二是適用的法律程式不同，審計行政覆議所適用的是行政覆議和審計行政法規規定的程式，而審計行政訴訟適用的是行政訴訟法司法程式；三是審計行政覆議與審計行政訴訟所處的階段不同，審計行政覆議比較審計行政訴訟而言，屬於先行行政行為。審計行政訴訟則是在審計行政覆議基礎上進行的。四是審查的範圍不同，審計行政覆議的特性決定其審查的範圍和內容較審計行政訴訟所審查的要廣泛、全面。審計行政覆議機關如果認為原審計結論和決定不當，可以變更。而審計行政訴訟則不同，結果一般不能變更該項行為，原則上只能維持或撤銷被訴的審計具體行政行為。