公共管理倫理學

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　　公共管理倫理學是關於公共管理職業活動中的倫理關係和道德規範的科學。公共管理作為現代職業活動，蘊含於其中的社會關係是複雜的， 對公共管理行為體系的規範也是多樣的，倫理關係和道德規範是其中的一個方面。然而，卻是基本的和主要的方面。公共管理中的倫理關係是貫穿於公共管理個人之間、個人與公共管理主體之間、公共管理主體與客體之間的關係， 而公共管理活動的道德規範則主要是關於公共管理者個人的行為規範。在這一點上它不同於法律規範和公共政策規範。因為後者是關於公共管理主體的整體規範， 雖然在現實的管理實踐中，要通過公共管理者的個人來實施法律規範和公共政策規範，但個人在這些規範面前， 是作為整體的一部分而存在的公共管理中的道德規範是倫理關係的體現。反過來， 倫理關係是通過道德規範來加以維持和不斷校正的。也就是說，倫理關係中的那些有利於公共管理活動順利開展的積極方面能夠通過公共管理者的道德覺識而轉化為道德規範，從而作為一種行為準則而存在。所以，公共管理中的道德規範在公共管理這一特定的職業活動領域之內， 是對這種特殊的具體的倫理關係認識的結果。當然，公共管理活動也是社會活動的一種類型， 它也會從社會的一般道德規範中汲取那些對該領域有價值的行為準則，即使如此，那些移植進來的道德規範也與公共管理倫理關係之間有著極大的親和性，是適應反映公共管理倫理關係的要求的：這樣一來，在公共管理的領域中，就有著一個倫理關係如何向道德規範轉化的問題。社會運行的客觀性證明：只要一個合乎歷史發展必然性的領域生成了，那麼這個領域就會有著強大的“自然”成長的力量，推動著它走向成熟。因而，公共管理中的倫理關係向道德規範的轉化是有著客觀必然性的。但是，科學的功能就在於努力把社會發展中的自然進程轉化為自覺的過程。公共管理倫理學的研究正是出於這樣的目的，希望通過自覺地認識公共管理中的倫理關係，以及倫理關係向道德規範轉化的機制，推動公共管理道德規範體系的健全。^[1]

　　科學分類中，作為科學研究對象的倫理關係歷來都被看作為一種普遍的社會關係。在一種有著相似文化類型的社會中，大致有著相類似的倫理關係，以及由這種倫理關係構成的社會結構類型。即使同一文化類型的社會分屬於不同的國家，它們之間的差別也往往表現在政治上和意識形態上的差異。這些差異，對於社會的存在來說，往往還是相對錶面的現象，在更深的層次上，他們的倫理關係、社會的倫理結構及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說，倫理學的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會中，每一個時代的人們，都在重覆地談論著同一話題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現實的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。

　　但是，倫理話題所表現出來的這種普遍性其實只是一種歷史現象。在20世紀，一個明顯的社會發展趨勢就是社會生活領域的分化和科學的分化，社會生活在以往的歷史發展的前提下進入了加速分化的階段。同樣，科學的學科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開始得到證實，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究並存的科學事實。一方面，重覆著以往時代的倫理話題繼續加以研究，依然是倫理學的主流，甚至出現了更為系統、更為深入的倫理哲學省思。另一方面，關於具體的社會生活領域的倫理考察也吸引了大量學者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會生活領域中的特殊的倫理關係類型，提出職業道德規範體系的建設。這就是在20世紀後半期開始成為倫理學研究熱點的職業道德研究。公共管理倫理學就是在這種科學和社會發展條件下建立起來的一門科學，它是作為對公共管理領域中的倫理關係作出專門研究的科學，並根據這一專門研究對公共管理的價值取向和公共管理者的職業道德規範作出規定。

　　“公共管理倫理學”是一門新學科，它的前身可以看作為“行政倫理學”。在稍早的時期中，人們曾經試圖通過對行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學，但這個嘗試並沒有引起廣泛的關註。根據韋伯等人經典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎上的，它的基本特征表現為對科學性的追求，所以，以談論價值問題為宗旨的行政倫理學一時很難得到人們的認為。近年來，行政管理的問題開始出現了社會化的趨勢，它不再僅僅是屬於政府專有的管理形式，而成為一種擴展到許多非政府的社會公共部門的管理形式。當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統的行政管理方式出現了許多不適應的情況，因而需要改革和調整。一方面，使傳統的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也採納非政府部門的管理經驗。這樣，就出現了公共管理這個特殊的管理形式。可見，公共管理是從傳統的行政管理中發展而來的，但又不能根據傳統的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據管理學的術語，乾脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

　　公共管理倫理學是與公共管理聯繫在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學的要求。就公共管理自身而言，它的出現決非歷史的偶然，更不是一些標新立異的學者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發展的必然結果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什麼本質性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協同作業。這之中，必然包含著管理關係。也許在人類社會的早期，這種管理關係是極其簡單的。但無論它多麼簡單，畢竟是作為一種管理關係而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關係，有著管理活動。

　　行政管理是隨著國家的出現而出現的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經開始出現了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那麼我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授權；(4)最為根本的，還是出於社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區別於其它形式的管理的根本。用現代觀念來看，行政管理在本質上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。

　　行政管理的出現標志著管理領域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現是社會分化的結果，當社會分化為不同的領域，社會成員生活內容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成後的相當長一段時期內，行政管理都是服務於一個特定集團的統治的要求的，是服務於階級利益的實現的。這種行政管理的範圍，也主要表現為以對官吏的管理為基本內容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權的運作體系之外，存在著相對自主的經濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯繫並不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理髮展比較充分，其它形式的管理對於管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。

　　從抽象的意義上說，行政的歷史大致經歷了兩個階段。在近代社會出現以前的漫長歷史時期內，行政管理作為階級統治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬於統治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承製和強烈的排外性，雖然在中國發明瞭科舉考試，對於校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它並不意味著在本質上改變了統治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務於統治目的的行政管理的出現，出於管理社會公共事務要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態稱作為管理行政。在管理行政服務於社會公共事務管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政並不是人類行政管理的終極形態，更高級的行政管理模式應當是服務行政，對於這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對於社會的作用不僅遠遠告別了統治的功能，而且也不再是凌駕於社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬於服務的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設置上體現了為社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發，為公眾、為社會服務的強烈願望。服務行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現出自身的公共性質。服務行政並不是空想，在20世紀後期的行政改革中，我們常常看到這種理論渴求和呼籲，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。

　　公共管理倫理學是從行政倫理學中發展起來的，但它有不同於行政倫理學，這是作者對二者關係的準確描述。在一定程度上可以說，行政倫理學作為一門學科正式形成開始於1982年美國學者特裡?L?庫珀的著作《行政倫理學》的出版。在庫伯看來在從現代社會向後現代社會的轉型過程中，行政人員個體和行政組織面臨著行政困境，其實質是責任和義務的衝突性或對抗性，這種衝突是不可避免的，應採取的方法除了改革法律、組織制度、規章等外部控制資源外，還要求行政人員個體積極運用自己的倫理自主性來解決問題，而倫理自主性的獲得則通過行政人員個體有意識得培養自己的價值觀、信仰等內部控制資源，併在此基礎上提出了“負責任的行政模式”。在庫珀今後的研究中和其他學者在這方面的研究中都僅局限在對行政責任的實現方式方面提出道德化建設，並沒有其它的創新和理論視角。行政倫理學完全屬於應用倫理學的範疇，僅僅是一門研究行政人員職業道德的職業倫理學。公共管理論學是在行政倫理學中發展起來的，它借鑒了行政倫理學在個體道德形成研究中的一些合理因素，但公共管理倫理學又不同於行政倫理學，原因在於它不僅是關於公共管理主體的職業倫理學，還是倫理學的一種新的形態，它在以公共管理為代表的服務型社會治理模式下思考倫理社會到來的必然性，試圖發現倫理社會所應擁有的社會倫理結構，探討社會治理制度倫理化的基礎和原則。它對倫理的討論上升到了社會治理模式和制度設計的高度，這是主要以行政個人和組織的道德為研究對象的行政倫理學所無法企及的，也就是說公共管理倫理學的研究層面比行政倫理學的研究層面更高、更廣。

　　全新的職業倫理學探討職業倫理關係和認識職業道德規範一直是倫理學家們的重要研究內容之一。但是， 以往的歷史主要是分工的歷史，或者說，是可以從分工的角度來加以理解的歷史。這種分工的歷史決定了職業倫理關係基本上是包含在分工之中的，是人們在分工的基礎上所形成的全部職業關係的一個方面。同樣，職業道德規範也主要是指那些不同於一般性社會道德規範的專屬於規範職業行為的準則。公共管理是以社會分群作為自己的直接歷史前提的，建立在社會分群基礎上的職業活動與以往的職業活動有著根本性的不同。所以，對於這種職業活動中包含著的職業倫理關係以及這些職業活動中的行為準則，需要有著新的觀察視角。公共管理倫理學所面對的就是研究這種新型職業倫理關係和職業道德規範的任務，它在繼承以往所有倫理學的積極成就的基礎上， 需要實現研究視角的創新。所以，公共管理倫理學是一種新型的職業倫理學。

　　公共管理作為一種新型的社會治理模式是在政府行政管理社會化的過程中產生的。所以，公共管理學對傳統的行政管理有著繼承性，行政管理學的學科建設經驗、理論研究成就和管理方法和技術等，都可以在公共管理學的學科發展中發揮作用。但是， 在公共管理倫理學研究中，可資借鑒的因素並不多。雖然在新公共行政運動的啟發下，國外也提出了行政倫理學研究的願望。但傳統的行政管理在本質上排斥著倫理的思維向度，即使客觀上存在著能夠融入行政管理學科體系中的行政倫理學研究，也一直未能確立起自己應有的學科地位。20世紀80年代以來的一些在行政倫理學名義F作出的探討，也僅僅停留在對行政責任的實現方式方面提出道德化建設。這就決定了公共管理倫理學研究必須具有開創性研究的思想準備。任何一門科學從提出到成熟， 都有一個艱難的探索歷程。公共管理倫理學也是這樣，它在公共管理迅速成長的這個歷史時刻開始萌芽， 在這棵幼苗長成參天大樹的過程中，是需要更多的人來加以培植的。所以，公共管理倫理學呼喚更多的人投入到這一領域的研究工作。

　　公共管理倫理學在本質上是屬於職業倫理學的範疇，它在研究倫理關係時不同於一般倫理學，而是把自己的研究範圍嚴格限制在公共管理活動及其直接關聯要素之中。應當承認，公共管理中的人並不專屬於這個領域，與一切職業領域一樣，完整的人並不是純粹職業意義上的人，人除了有著職業活動和職業生活之外，還有其他的社會生活和活動。人的關係也是這樣，人在公共管理職業活動和生活之中的關係是多重的，倫理關係只是其中的一維；同樣，在這一職業活動之外，還有著其他社會關係及其倫理關係。公共管理倫理學既不覬覦公共管理中的全部管理和服務關係，也不對公共管理者作為人的所有倫理關係加以探討。公共管理視域中的倫理關係僅僅屬於公共管理者以及與公共管理活動直接關聯著的倫理關係。

　　公共管理倫理學作為一門科學，並不准備為公共管理活動確立具體的道德規範。因為，任何道德規範的確立都是實踐中的具體過程。公共管理在觀照道德規範的時候，所要探討的是道德規範生成的機制，即從倫理關係向道德規範轉化的機制。這也是公共管理倫理學不同於職業道德教育的方面。作為一門關於公共管理這一特定職業的科學之一，它的目的在於提示這一職業中的人倫之理。當然，科學是有著教育功能的，但科學的教育功能並不是科學自身所追求的目標，科學所追求的是真理和達到真理的過程，科學的教育功能是在科學研究已經取得了一定成績並被傳播的時候才出現的一種效應。所以，公共管理倫理學的研究並不是出於公共管理職業道德教育的目的。不過，一俟公共管理倫理學的研究取得進展，是可以滿足這一職業道德教育的需要的。

　　總之，公共管理的時代特征決定了公共管理倫理學研究也必須站在時代的前沿。從工業社會向後工業社會的過渡，生產方式的變革必然會給人的社會關係帶來重大變化，人們之間的倫理關係也必然會有著新的內容和新的特征，並且會反映到公共管理中來。其實，公共管理本身就是適應社會從工業社會向後工業社會轉型的需要而產生的，這決定了它必然會成為人類各種社會關係中的新質內容最為集中的領域，公共管理中的倫理關係亦然。倫理關係中任何新質內容的增加，都會在人的行為中反映出來，從而要求相應的道德規範與之相伴。所以，公共管理中倫理關係的時代性決定了公共管理倫理學必將是-I'q全新的學科，這門學科的全部研究工作都需要有著全新的視角，需要通過科學創新的方法去提出新的觀點和建構新的理論體系。