公共管理伦理学

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　　公共管理伦理学是关于公共管理职业活动中的伦理关系和道德规范的科学。公共管理作为现代职业活动，蕴含于其中的社会关系是复杂的， 对公共管理行为体系的规范也是多样的，伦理关系和道德规范是其中的一个方面。然而，却是基本的和主要的方面。公共管理中的伦理关系是贯穿于公共管理个人之间、个人与公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间的关系， 而公共管理活动的道德规范则主要是关于公共管理者个人的行为规范。在这一点上它不同于法律规范和公共政策规范。因为后者是关于公共管理主体的整体规范， 虽然在现实的管理实践中，要通过公共管理者的个人来实施法律规范和公共政策规范，但个人在这些规范面前， 是作为整体的一部分而存在的公共管理中的道德规范是伦理关系的体现。反过来， 伦理关系是通过道德规范来加以维持和不断校正的。也就是说，伦理关系中的那些有利于公共管理活动顺利开展的积极方面能够通过公共管理者的道德觉识而转化为道德规范，从而作为一种行为准则而存在。所以，公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内， 是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果。当然，公共管理活动也是社会活动的一种类型， 它也会从社会的一般道德规范中汲取那些对该领域有价值的行为准则，即使如此，那些移植进来的道德规范也与公共管理伦理关系之间有着极大的亲和性，是适应反映公共管理伦理关系的要求的：这样一来，在公共管理的领域中，就有着一个伦理关系如何向道德规范转化的问题。社会运行的客观性证明：只要一个合乎历史发展必然性的领域生成了，那么这个领域就会有着强大的“自然”成长的力量，推动着它走向成熟。因而，公共管理中的伦理关系向道德规范的转化是有着客观必然性的。但是，科学的功能就在于努力把社会发展中的自然进程转化为自觉的过程。公共管理伦理学的研究正是出于这样的目的，希望通过自觉地认识公共管理中的伦理关系，以及伦理关系向道德规范转化的机制，推动公共管理道德规范体系的健全。^[1]

　　科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。

　　但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

　　“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

　　公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。

　　行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。

　　行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。

　　从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。

　　公共管理伦理学是从行政伦理学中发展起来的，但它有不同于行政伦理学，这是作者对二者关系的准确描述。在一定程度上可以说，行政伦理学作为一门学科正式形成开始于1982年美国学者特里?L?库珀的著作《行政伦理学》的出版。在库伯看来在从现代社会向后现代社会的转型过程中，行政人员个体和行政组织面临着行政困境，其实质是责任和义务的冲突性或对抗性，这种冲突是不可避免的，应采取的方法除了改革法律、组织制度、规章等外部控制资源外，还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性来解决问题，而伦理自主性的获得则通过行政人员个体有意识得培养自己的价值观、信仰等内部控制资源，并在此基础上提出了“负责任的行政模式”。在库珀今后的研究中和其他学者在这方面的研究中都仅局限在对行政责任的实现方式方面提出道德化建设，并没有其它的创新和理论视角。行政伦理学完全属于应用伦理学的范畴，仅仅是一门研究行政人员职业道德的职业伦理学。公共管理论学是在行政伦理学中发展起来的，它借鉴了行政伦理学在个体道德形成研究中的一些合理因素，但公共管理伦理学又不同于行政伦理学，原因在于它不仅是关于公共管理主体的职业伦理学，还是伦理学的一种新的形态，它在以公共管理为代表的服务型社会治理模式下思考伦理社会到来的必然性，试图发现伦理社会所应拥有的社会伦理结构，探讨社会治理制度伦理化的基础和原则。它对伦理的讨论上升到了社会治理模式和制度设计的高度，这是主要以行政个人和组织的道德为研究对象的行政伦理学所无法企及的，也就是说公共管理伦理学的研究层面比行政伦理学的研究层面更高、更广。

　　全新的职业伦理学探讨职业伦理关系和认识职业道德规范一直是伦理学家们的重要研究内容之一。但是， 以往的历史主要是分工的历史，或者说，是可以从分工的角度来加以理解的历史。这种分工的历史决定了职业伦理关系基本上是包含在分工之中的，是人们在分工的基础上所形成的全部职业关系的一个方面。同样，职业道德规范也主要是指那些不同于一般性社会道德规范的专属于规范职业行为的准则。公共管理是以社会分群作为自己的直接历史前提的，建立在社会分群基础上的职业活动与以往的职业活动有着根本性的不同。所以，对于这种职业活动中包含着的职业伦理关系以及这些职业活动中的行为准则，需要有着新的观察视角。公共管理伦理学所面对的就是研究这种新型职业伦理关系和职业道德规范的任务，它在继承以往所有伦理学的积极成就的基础上， 需要实现研究视角的创新。所以，公共管理伦理学是一种新型的职业伦理学。

　　公共管理作为一种新型的社会治理模式是在政府行政管理社会化的过程中产生的。所以，公共管理学对传统的行政管理有着继承性，行政管理学的学科建设经验、理论研究成就和管理方法和技术等，都可以在公共管理学的学科发展中发挥作用。但是， 在公共管理伦理学研究中，可资借鉴的因素并不多。虽然在新公共行政运动的启发下，国外也提出了行政伦理学研究的愿望。但传统的行政管理在本质上排斥着伦理的思维向度，即使客观上存在着能够融入行政管理学科体系中的行政伦理学研究，也一直未能确立起自己应有的学科地位。20世纪80年代以来的一些在行政伦理学名义F作出的探讨，也仅仅停留在对行政责任的实现方式方面提出道德化建设。这就决定了公共管理伦理学研究必须具有开创性研究的思想准备。任何一门科学从提出到成熟， 都有一个艰难的探索历程。公共管理伦理学也是这样，它在公共管理迅速成长的这个历史时刻开始萌芽， 在这棵幼苗长成参天大树的过程中，是需要更多的人来加以培植的。所以，公共管理伦理学呼唤更多的人投入到这一领域的研究工作。

　　公共管理伦理学在本质上是属于职业伦理学的范畴，它在研究伦理关系时不同于一般伦理学，而是把自己的研究范围严格限制在公共管理活动及其直接关联要素之中。应当承认，公共管理中的人并不专属于这个领域，与一切职业领域一样，完整的人并不是纯粹职业意义上的人，人除了有着职业活动和职业生活之外，还有其他的社会生活和活动。人的关系也是这样，人在公共管理职业活动和生活之中的关系是多重的，伦理关系只是其中的一维；同样，在这一职业活动之外，还有着其他社会关系及其伦理关系。公共管理伦理学既不觊觎公共管理中的全部管理和服务关系，也不对公共管理者作为人的所有伦理关系加以探讨。公共管理视域中的伦理关系仅仅属于公共管理者以及与公共管理活动直接关联着的伦理关系。

　　公共管理伦理学作为一门科学，并不准备为公共管理活动确立具体的道德规范。因为，任何道德规范的确立都是实践中的具体过程。公共管理在观照道德规范的时候，所要探讨的是道德规范生成的机制，即从伦理关系向道德规范转化的机制。这也是公共管理伦理学不同于职业道德教育的方面。作为一门关于公共管理这一特定职业的科学之一，它的目的在于提示这一职业中的人伦之理。当然，科学是有着教育功能的，但科学的教育功能并不是科学自身所追求的目标，科学所追求的是真理和达到真理的过程，科学的教育功能是在科学研究已经取得了一定成绩并被传播的时候才出现的一种效应。所以，公共管理伦理学的研究并不是出于公共管理职业道德教育的目的。不过，一俟公共管理伦理学的研究取得进展，是可以满足这一职业道德教育的需要的。

　　总之，公共管理的时代特征决定了公共管理伦理学研究也必须站在时代的前沿。从工业社会向后工业社会的过渡，生产方式的变革必然会给人的社会关系带来重大变化，人们之间的伦理关系也必然会有着新的内容和新的特征，并且会反映到公共管理中来。其实，公共管理本身就是适应社会从工业社会向后工业社会转型的需要而产生的，这决定了它必然会成为人类各种社会关系中的新质内容最为集中的领域，公共管理中的伦理关系亦然。伦理关系中任何新质内容的增加，都会在人的行为中反映出来，从而要求相应的道德规范与之相伴。所以，公共管理中伦理关系的时代性决定了公共管理伦理学必将是-I'q全新的学科，这门学科的全部研究工作都需要有着全新的视角，需要通过科学创新的方法去提出新的观点和建构新的理论体系。