英國金融服務局

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英國金融服務局官方網站網址:http://www.fsa.gov.uk/

　　金融服務管理局於1997年10月由證券投資委員會(Securities and Investments Board，SIB，該組織1985年成立)改製而成，為獨立的非政府組織，擬成為英國金融市場統一的監管機構，行使法定職責，直接向財政部負責。

　　1998年6月完成第一階段改革，銀行監管職能由英格蘭銀行轉向FSA。

　　2000年6月，皇室批准《2000年金融服務和市場法》，擬於2001年執行，屆時證券和期貨局(Securities and Futures Authority)、投資管理監管組織(Investment Management Regulatory Organisation)、個人投資局(Personal Investment Authority)以及Building Societies Commission、Friendly Societies Commission、Register of Friendly Societies等機構職責，將併入FSA。

註：

　　2010年7月，英國新一屆政府發佈了題為《金融監管新方法：判斷、焦點與穩定》的金融監管改革方案征求意見稿，啟動了公開咨詢程式。2011年2月，英國政府發佈了新的征求意見稿《金融監管新方法：建立更強大的系統》（以下簡稱《2011年方案》），提出了更加詳細和具體的改革方案。2011年6月16日，英國政府正式發佈了包括《2012年金融服務法草案》在內的題為《金融監管新方法：改革藍圖》的白皮書（以下簡稱《白皮書》），全面闡述了政府的監管改革設想。2012年1月26日，草案正式提交議會。英國政府的目標是讓法案在2012年年底前獲得最終批准，新的監管體制於2013年初開始運作。

　　《白皮書》對英國金融監管體制進行的不是小修補，而是大手術。簡言之，三方監管體制將告終結，取而代之的是“準雙峰”模式。具體來說，英格蘭銀行下新設金融政策委員會（Financial Policy Committee, FPC），作為巨集觀審慎監管機構，負責監控和應對系統風險；新設審慎監管局（Prudential Regulation Authority, PRA），作為英格蘭銀行的子公司，負責對各類金融機構進行審慎監管；新設金融行為監管局（Financial Conduct Authority, FCA），負責監管各類金融機構的業務行為，促進金融市場競爭，並保護消費者。換言之，FSA的審慎監管職能和行為監管職能將分別由新設立的PRA和FCA承繼，而後兩者在與巨集觀審慎監管有關的方面都將接受金融政策委員會的指導。^[1]

　　對金融服務行業進行監管。保持高效、有序、廉潔的金融市場。幫助中小消費者取得公平交易機會。

　　依據《2000年金融和市場服務法》，有四方面：

　　(一)維護英國金融市場及業界信心。

　　(二)促進公眾對金融制度的理解，瞭解不同類型投資和金融交易的利益和風險。

　　(三)確保業者有適當經營能力及財務結構健全，以保護投資者。同時，教育投資者正確認識投資風險。

　　(四)監督、防範和打擊金融犯罪。

　　(一)重視成本與效益的經營觀念。

　　(二)加速金融服務業的改革。

　　(三)重視金融管理及金融服務業國際化的本質，維護英國的競爭地位。

　　(四)在加之於公司的負擔和限制，以及對消費者和行業監管利益之間取得平衡；維持公司合理競爭的價值。

　　負責監管銀行、保險以及投資事業，包括證券和期貨。與英格蘭銀行(BOE)同隸屬財政部，FSA負責金融事業管理，而BOE主要任務維持金融穩定。

　　(一)董事會：由財政部任命，包括執行主席一名，首席行政官(Chief Administrative Officer)一名，管理董事(managing director)兩名，董事會成員十九名，共二十三名。董事會主要負責FSA總體政策制定。

　　(二)職能部門設置。在職能部門設置方面，董事會下設五個部門，直接向董事會負責。同時在具體職能行使上FSA形成三大職能板塊，一是首席行政官班子，二是負責金融監督(Fianacial Supervision)的管理董事班子，主要對機構進行監管；三是負責核准、執行和消費者聯繫的管理董事班子(Authorisation, Enforcement & Consumer Relations)。三套班子直接向董事會負責。

　　(三)具體職能部門：每個職能部門都有相關的董事負責。

　　●直接向董事會負責的部門

　　1、董事會秘書(Company Secretary)：直接向主席會議負責。

　　2、董事會總顧問辦公室(General Counsel to the Board)：包括銀行和綜合事務首席顧問，投資事業首席顧問，保險和友誼協會首席顧問。

　　3、聯絡和FSA公司事務(Communications & Corporate Affairs)：負責媒體聯繫，通信基礎設施，對外公開事務及新聞發佈和說明。

　　4、質量保證及內部審計(Quality Assurance & Internal Audit)：負責外部風險和銀行規則，內部風險以及質量保證、內部審計的運作。

　　●直接向首席行政官負責的部門

　　5、首席行政官辦公室：負責辦公樓、接待和會務、業務活動計劃等。

　　6、財稅部門(Interim Finance)：負責會計事務、稅收及管理信息等。

　　7、信息系統(Information System)：負責戰略與管理、商業系統、服務提供、項目管理等。

　　8、人力資源(Human Resources)：負責FSA人力、發展、財務監督、運營情況報告等。

　　●直接向金融監督管理董事負責的部門

　　9、銀行及房屋協會(Banking & Building Societies)：負責監管英國存款吸收機構、國外銀行、經濟數據及風險分析、政策制定、風險管理等。

　　10、投資事業(Investment Business)：監管原屬證券和期貨局(SFA)、投資管理監管組織(IMRO)、個人投資局(PIA)的監管對象，以及政策制定。

　　11、市場和交易所(Markets & Exchangse)：負責監督市場行為和基礎設施、交易所和清算公司。

　　12、保險和友誼協會(Insurance & Friendly Societies)：負責監督保險及其相關協會等機構，監督勞埃德和倫敦保險市場、政策制定。

　　13、養老基金(Pensions Review)：監督養老基金單位、政策和標準制定。

　　14、UKLA：監督股權市場(Equity Markets)、資本市場集團、政策制定等。

　　15、綜合性集團(Complex Groups)：監督銀行及其已產生交易的風險、政策制定等。

　　●直接向核准、執法和消費者聯繫管理董事負責的部門

　　16、策劃部門(Project Arrow)：負責規則、程式制定、監管理念、風險管理和評估等。

　　17、核准(Authorisation)：負責對公司、個人的審核和登記事務、檔案材料管理等。

　　18、執法(Enforcement)：負責法定調查、規則執行和法律、政策的貫徹落實。

　　19、消費者聯繫(Consumer Relations)：負責消費者投訴、消費者政策研究、消費者教育、公眾咨詢、消費者賠償等。

　　20、管理目標(Management Tasks)：負責管理目標的設定和任務的協調、分派等。

　　另外有負責行業培訓、金融犯罪聯繫單位、法庭秘書等相關職能，但尚未有明確的董事負責。

　　●基本原則

　　(一)強調信息披露的重要性，為消費者提供公平交易機會。

　　(二)促進公司維持運營標準並不斷改善，提高行業整體水準。

　　(三)制定合理和預防性的規則，防範和化解風險。

　　(四)促進效率最大化。一是促進市場活動合法，員工素質高；二是充分利用技術優勢提高效率。

　　●主要手段

　　(一)核准在銀行、投資事業和保險三部門內運營的公司。

　　(二)審批在上述部門以不同方式運營的個人。

　　(三)制定政策和規則(目前僅對投資事業和保險有此許可權)。

　　(四)信息收集和調查權力。

　　(五)干預權。如要求公司停止涉及新業務。

　　(六)金融處罰權(powers to impose financial penalties)。

　　(七)消費者教育以及行業性培訓。

　　(八)加強國際交流。

　　(一)強制取締未經許可的事業，並予以起訴。

　　(二)管理交易所及自律組織，監視市場重大不法行為。

　　(三)協調配合重大調查案件。同時，有充分權力，採取民事訴訟行為。

　　(四)涉嫌犯罪行為，交由檢察官或商工部(Department of Trade & Industry)執行起訴。前者負責財務報告虛偽不實及市場操縱等犯罪行為的起訴；後者則負責內幕交易的起訴。

　　(五)依法律規定有權對投資事業進行審問及強制製作文件等。

　　(六)商工部有調查內幕交易行為的許可權，並對一般公司行號進行調查。

　　(七)自律組織在契約的規範下，對其會員亦有類似的權能。

　　向被監管事業及機構(包括交易所、結算機構)收取，非來自政府預算。每年營運經費支出預算約一億四千萬英鎊。

　　合併後員工約2000人。

　　風險為本的監管: 英國金融服務局的經驗

　　受澳大利亞證券投資委員會（ASIC）的邀請，對英國金融服務局（FSA）風險為本的監管方法做一闡述。需要探討的有這麼幾個方面：風險為本監管方法的涵義，我們採用風險為本監管方法的原因，風險為本監管方法的實際意義，換句話說，我們在實踐中是如何實施風險為本監管的，最後一個重要方面是，我們在風險為本監管的實際工作中所遇到的一些難題，重點是講監管流程改進所取得的進展。在開始時，還要強調一下，我今天發言的重點在於我們對被監管機構實施的風險為本監管方法。英國金融服務局所運用的一套綜合性風險管理框架，涵蓋了英國金融服務局所面臨的各類風險。

　　通過對英國金融服務局的職責及其來龍去脈的簡要介紹，使大家對我要介紹的這家採用風險為本監管方法的機構有所瞭解。根據《2001金融服務和市場法》，英國金融服務局被確立為一個由董事會領導的獨立的監管機構，是由英國金融服務局成立之前的十個監管機構合併而成。這項法令賦予英國金融服務局四項法定目標：維護公眾對金融體系的信心；促進公眾對金融體系的瞭解；適當保護金融消費者的利益；努力減少金融犯罪。

　　值得註意的是，以上法定目標在兩個方面使得英國金融服務局成為一個獨特的綜合性金融監管機構。一是英國金融服務局的職責包括審慎監管與消費者保護，而在許多國家，審慎監管職責由一個監管機構承擔，消費者利益（及其商業行為）的保護職責則由另一單獨的監管機構承擔。二是英國金融服務局的職責橫跨了銀行業、保險業和證券業，而在許多國家，這些職責則由三個監管機構分別承擔。例如，在法國，銀行業有銀行監管委員會，證券業有金融交易管理局，而保險業則有保險及互助管理局（ACAM）。稍後我會闡述這些職責對於風險為本監管的實際意義。

　　風險為本監管的原理

　　作為背景就介紹到這裡。下麵要講的是風險為本的方法所包含的內容。我並不打算從英國金融服務局談起，而是先從一家金融機構入手，剖析一家金融機構的風險管理所包含的內容。其基本特征如下：

　　1、詳細描述機構準備承擔的風險，這一流程通常不嚴密地被說成是確定機構的風險偏好，這種風險偏好的確定可能是不明確的，也可能是明確的；

　　2、識別機構所面臨的資本、聲譽、收益、品牌等方面的風險，以及會引發信用風險、市場風險、操作風險、事件風險等的各項經營活動或事件；

　　3、統一量化上述風險的方法，如量化信用風險的貸款評級，量化市場風險、信用風險和操作風險的風險價值（value at risk），量化事件風險的壓力測試等。每一種方法都會存在許多技術性問題，如相關性、“肥尾”分佈、流動性壓力下模型關係的持續有效性、決定壓力測試程度缺乏明確合理的基礎等；

　　4、設計和安裝能生成上述風險量化信息的系統；

　　5、確定並運用內部控制措施管理上述風險，比較典型的控制措施有設定限額（如風險價值、信用敞口或其他尺度等）、授權許可權等；

　　6、將管理風險的職責分派給管理人員。這包括兩部分管理人員：一是從事各項業務或職能的業務管理人員，他們對機構的業務管理包括將風險控制在事先認可的範圍之內負有首要責任；二是獨立的風險管理人員，其任務是就識別、量化和控制風險的情況提出質疑。

　　在講述一家機構基本的風險管理方法時，我並不想探討有關風險管理步驟的實際問題。我也認為每項步驟都牽涉一些重要而又難解的問題需要去思考和解決。我所說的這些風險管理步驟實際上沒有一項是容易的，在介紹目前英國金融服務局是如何實施風險為本的監管方法時，我會更多地講一些實際的情況。

　　英國金融服務局與金融機構的風險管理原理非常接近，都包含以下相同的要素：設定目標（對我們而言要達到的是法定目標而非財務目標），確定我們的風險偏好，識別達到法定目標所面臨的風險，制定統一的風險量化標準，監測這些風險，通過負有直接管理責任的業務管理人員和提出異議的風險管理人員來管理這些風險。概括地講，英國金融服務局與金融機構的風險管理流程是相同的，而從更為抽象的層面來看，兩者同樣都是一個對風險進行識別、計量、緩釋、控制和監測的迴圈過程。正如我所說的，簡明扼要地闡釋原理之後，我會再回過來講風險管理原理的實際運用。

　　英國金融服務局選擇實施風險為本監管的原因

　　目前，英國金融服務局採用風險為本的監管方法，並不是出於我們應採用與被監管機構相同政策的考慮，而是基於一些更為重要的原因。

　　首先，作為一項指導性原則，我們有一個不追求零失敗態度的明確目標，即我們並不試圖阻止所有被監管機構的失敗，而是認為有些機構的失敗是不可避免的，而且事實上也是合乎邏輯的。所謂不可避免是因為沒有一家監管機構能夠控制所有被監管的機構，所以意外的事難免會發生；所謂合乎邏輯是因為回報與風險是相互伴隨的，而試圖控制風險以達到預防所有財務失敗，則會過度地抑制金融機構。但我們對於重大的失敗顯然不會漠視不管，因為這會給我們監管目標的實現帶來風險。因此我們需要一些手段來辨別哪些是最為緊要的問題，這便是風險為本監管的本質所在。

　　第二，我們清楚自身監管職責的範圍：29,759家金融機構、165,544名從業人員，一個占國內生產總值5%的行業。我們顯然不是萬能的，需要有一種能區分哪些工作應優先考慮的機制。舉例來說，在英國有63家房屋互助協會（building societies）受英國金融服務局監管，但其中22家（占總數的35％）的貸款占全部房屋互助協會的95％；最大的房屋互助協會規模為最小的5000 多倍。我們認為對所有機構同等對待而不加以區別的做法是不明智的，因為機構規模畢竟是一項重要的標準，或者說，規模是重要標準的一項替代指標，過一會兒我會作更具體的解釋。

　　第三，設立英國金融服務局之時，我們需要構建一個風險分析與監管方法的共同基礎，而不僅僅是彙集各家的監管方法，即證券及期貨管理局、證券和投資委員會、負責銀行監管的英格蘭銀行、與保險相關的貿易工業部和財政部、房屋互助協會委員會等的監管方法。不論明確與否，每家監管機構都有一套各自的監管方法和實際做法，而我們需要的是一種共同的監管方法，這就是英國金融服務局為什麼要非常明確地提出風險為本監管方法的原因。

　　我要補充的是，儘管英國金融服務局一開始就明確地提出風險為本的監管方法，但我認為實際上所有監管機構，無論其強調何種監管理念，都會包含風險為本監管的一些要素，比如較之小型機構的監管而言，可能會在大型機構監管上花費更多的時間；對於已發生的重大災難性事件，相對而言可能會做出更充分的反應。在這個意義上說，正如 Molière's M Jourdain發現自己也有長篇大論一樣，所有監管機構在其工作中都會有一些風險評估的要素。我相信明確這一點是很有好處的。

　　風險為本的監管對於英國金融服務局的實際意義

　　無論從哪方面講，我們非常明確的風險為本監管方法大大超越了普遍採用的不是很明確的風險監管方法。我將從概念和實際含義兩個方面來闡述我們所做的工作。

　　我剛纔向大家提到過風險識別、計量、緩釋、控制和監測的周期。以下我將闡述每一步驟對於英國金融服務局的意義。

　　首先，也是主要的一點，我們所關註的風險是與英國金融服務局四個法定目標相關的風險，即維護公眾對金融體系的信心、促進公眾對金融體系的瞭解、適當保護金融消費者的利益以及打擊金融犯罪。需要註意的是，儘管這四個法定目標涉及的風險可能會與金融機構管理層所關註的風險相關聯，但它們還是有差別的。例如英國金融服務局對於某一家公司的股價表現或是兼併前景並不感興趣，除非這些影響到我們的法定職責（這顯然是會發生的）。

　　實際上，這些法定目標極為寬泛，所以我們需要嚴密而且重點更為突出的風險管理手段。為此，我們要關註基於機構的和更一般性的特定風險源。

　　1、主要基於機構的風險源：財務失敗；行為失範和管理不當；金融欺詐；濫用市場力量；洗錢；市場質量下降等。

　　2、主要基於非機構的風險源：消費者理解不足；沒有落實戰略重點；損害英國金融服務局的聲譽；沒有經濟、高效地利用我們的資源。

　　這些由四大法定目標派生出來的實際問題，需要我們竭力去施加影響。

　　對於上述風險源，我們首先要識別風險。關鍵是什麼時候把各類風險放到我們已察覺的風險組合中，並經過一系列嚴謹的判斷，因為我們如果沒有能夠將風險識別出來，隨後的所有流程就無法去管理該風險。這一風險識別過程不但需要重要的判斷，而且還需要收集大量的信息。我們通過每年一月份的《金融風險展望》發佈我們對以後18個月主要風險的評價，試圖使判斷過程透明化。我們這樣做的目的既是為了使金融服務的提供者與使用者都能提高對這些風險的認識，也是為了公開我們的假設以征求意見和評論，以便確認我們的觀點是否正確，例如，在我們看來，對沖基金本身對我們的金融穩定目標並不構成嚴重威脅，而我們應該關心影響複雜信用衍生產品的一系列經營問題和估價問題。我們的信息收集運用了多種方法，既有針對具體機構的方法，也有更為一般性的方法。信息收集要具有前瞻性，要預期哪些問題可能會成為重大風險，而不能僅僅是或主要是針對那些已經顯而易見的問題做出反應。

　　一旦風險被識別，我們就要對風險進行量化。我們的基本方法是通過風險的影響和發生概率來確定英國金融服務局所面臨的重大風險。風險的影響和發生概率兩者都是按高、中高、中低、低來衡量。

　　就風險概率而言，還有一類所謂的明朗化的風險，其發生概率為100%！不可避免的是，風險的影響和發生概率兩者都是主觀的判斷標準，這就要求英國金融服務局內部的風險評估務必保持一致。為此，我們有一套對機構和評估人員的評估結果進行審核的機制。

　　我們意識到風險的影響和發生概率都需要判斷。

　　量化風險的目的當然是為了緩釋風險。這是風險管理周期中最為重要的環節，因為這是我們唯一能直接影響實際風險狀況的環節。風險管理流程中的其他所有步驟都是為了使實際風險狀況有所改善。識別、計量和監測不過是手段而已，目的是為了決定究竟是否要採取降低風險的措施，如需要則決定應採取什麼樣的措施。降低風險包括減少風險的負面影響（例如，我們非常關註通過改進一些經營上的問題和法律上的問題來減少因主要金融機構的失敗對信用衍生品市場的負面影響；在過去的幾十年裡，一項意義重大且卓有成效的成果使得支付系統在應對個別銀行失敗方面具有更好的適應性），也包括降低風險發生的概率（在金融機構內部管理系統和控制措施方面所做的大量工作就是要儘可能地減少違反限額管理的情況發生，而改善市場監測系統工作的部分動機，則是期望增加市場舞弊行為被髮覺、被懲處的幾率，以防止市場舞弊行為的發生）。但無論從哪一方面講，採取風險緩釋措施的目的顯然是要實實在在地降低風險；而無論是英國金融服務局還是被監管機構都必須適度地使用資源；要是有可能的話，應衡量風險緩釋的成效。

　　事實上，英國金融服務局有很多可利用的監管手段，從一般性的勸告直至針對機構或個人的具體強制措施。我們通過橫向與縱向措施的有機結合，可以採取專項監管行動和全面監管行動。

　　風險的監測與報告工作主要通過對各機構的定期審查和對普遍性問題的定期審查來完成。我們有各種各樣的報告，包括：一份針對嚴重問題的關註列表（主要是針對特定的機構）；英國金融服務局全面的風險評估報告，包括內部風險和外部風險，又被稱為風險的“儀錶板”（dashboard）；市場風險、信用風險、法律風險和操作風險對諸如批發等業務領域影響情況的單獨報告。我們審查這些報告的目的是要識別總體風險水平，就是100%、高、中高、中低、低，以及上次評估以來總體風險的變化情況，以瞭解我們的風險緩釋措施是否在起作用。

　　最後，我們有自己的風險控制措施，並將採取措施的職責交給英國金融服務局各業務單元或業務經理，以使資源配置和資源的再分配與我們不斷變化的風險看法相匹配。例如，很長一段時間以來，我們對保險業監管的資源投入遠大於對銀行業的投入，最近我們增加了對沖基金監管的資源，另一方面，我們還致力於普及公眾的金融知識。

　　綜上所述，英國金融服務局的監管流程遵循了以下五個步驟：

• 第一步：風險識別
• 第二步：風險管理
• 第三步：職責分派
• 第四步：區分優先考慮的工作
• 第五步：風險緩釋與監測

　　在這些步驟中，我們先是評估所關註的整體風險狀況，然後是明確風險的趨勢，再將風險監管職責交給英國金融服務局的具體部門。當然，這隻是對監管模式的簡要描述。

　　下麵我介紹一下這種監管模式的具體做法。這種風險為本監管原理的實際意義是什麼？我認為主要體現在：

　　一是，風險為本監管原理確立了我們對機構的監管方法。我們根據各機構的潛在影響（可用機構的規模來替代）對機構進行分類，共分為四大類：高、中高、中低、低，對這四類機構的關註程度完全不同，從我們稱之為對機構實施“嚴密的且持續的”監管的一個極端（基本上是由一個專業小組監控一家主要機構，如匯豐銀行或西班牙桑坦德銀行在英國的經營活動）到另一個極端，即極度信賴專項調研、統計分析、不定期的抽樣檢查（由此，對於一般的保險經紀公司，我們只是收集數據，瞭解經紀公司所從事的業務類型，分析經紀公司的整體情況，而在正常業務過程中，我們並不要求走訪或檢查經紀公司）。總體上，英國金融服務局監管著 29,759家機構，這些機構被細分為以下幾類：

　　如此分類的結果是，對於我們所監管的大約90％的機構，在正常業務過程中,我們從不進行檢查。我們對於對沖基金管理機構採取了類似的監管方法，在英國有300多家對沖基金管理機構,我們把信息收集工作放在大約27家機構（不到總數的10％）上，以此作為管理這一行業風險的最佳手段。

　　二是，風險為本監管原理為我們提供了一種如何將風險評估轉化為風險緩釋的通用方法。我們有處理不同風險水平的經驗法則（rules of thumb），決定何時要採取措施緩釋風險。這些法則為：

　　1、低風險：不需要採取緩釋措施；

　　2、中低風險：沒有緩釋的必要，如要採取適當的緩釋措施需要相應的理由；

　　3、中高風險：應該採取緩釋措施，如不採取適當的緩釋措施需要相應的理由；

　　4、高風險：必須採取緩釋措施。

　　需要註意的是，這裡有主觀判斷的因素：對於中低風險，我們也許會不按常規而採取緩釋措施；相反，對於中高風險，我們也許同樣會不按常規而不採取措施，但這兩種情況都會受到質疑，需要做出解釋。實際上，我們的分析要稍微複雜和詳細一些，而且要區分不同程度的影響和發生概率。但是，應使用一致的風險評估方法並應用統一的決策規則來決定是否需要採取緩釋風險的措施，這一中心原則是明確的。風險為本的監管方法決定我們需要採取措施的方式。

　　三是，我們運用風險為本的監管方法使常常只是一個口號的所謂“風險偏好”落到實處。例如，在我們的工作中，作為一家承擔上市監管職責的機構，我們改變了內部審查流程以反映我們對招股說明書和公告文件的風險評估。我們的風險評估是基於一系列通俗易懂的因素考慮，重點放在交易的類型與複雜性、發行者的規模與狀況以及其他相關因素上，評估所得出的風險水平決定我們審查文件的深入程度以及我們在審查流程中應投入的資源數量，這樣做的好處能使我們把資源集中投入到真正的風險領域，風險等級最低的發行者文件只需受到範圍有限的審查，而風險等級較高的發行者文件將由我們最資深的工作人員作全面的審查，或者說，我們對金融問題做出反應時所採取的措施與風險評估相適應，例如，在確定針對風險投資基金市場營銷的政策時，改變妨礙這些金融工具被投入市場和增加普及的政策，促使我們約束該行業改善在廣告宣傳上的平衡度。 　　 　　不管怎樣，我們力求實施有效且切合實際的風險為本監管制度。

　　如何才能做得更好

　　現在，我來談談我們在實施風險為本監管方法時所遇到的難題，以及我們為剋服這些難題所做的工作。

　　首先，存在一個與不追求零失敗的明確政策有關的政治性問題。儘管事先對這一政策的邏輯性有所認識，但事件發生後卻很輕易地被拋之腦後，當失敗的事實被抓住時，不考慮監管機構採取措施預防已發生的失敗類型再次發生的總成本中所包含的費用。當失敗事件已給消費者帶來直接和不利影響而受到批評的時候，監管者很難回答說他已經做過判斷，認為不值得尋求措施阻止機構的失敗，然而有時又必須要給出那樣的理由。在監管機構內部也是如此，要有一種堅定的態度，以便英國金融服務局的職員懂得他們有時需要選擇不採取措施（並承擔後果），有時又要選擇採取措施。儘管不採取措施也許會產生一些不良後果，但不採取任何措施的決定未必就是一項錯誤的決定。但這肯定是一項令人不安的決定，因而做出這一決定的那些人員需要得到其高級管理層的支持。

　　其次，我們要認識到我們的監管流程中必然會存在大量需要判斷的要素。沒有一種演算法能使我們輸入數據並決定英國金融服務局是否應該追加投入五百萬英鎊，用以改善其控制市場舞弊的能力，或是用於總體上提高公眾的金融知識，或是用於改善英國金融服務局內部的管理信息系統，或是用於我們其他任何潛在的資源需求。所有這些決策都需要判斷，判斷當然需要以風險分析為支撐，同時要利用我們所擁有的最完善的信息來源，但最終還是需要運用判斷力。例如，我們在普及公眾金融知識方面已增加了英國金融服務局的年度經費，從兩年前的兩百萬英鎊計劃明年增加到一千萬英鎊，我們認為目前低水平公眾金融知識給我們實現法定目標造成風險，證明這項調整是正當的，但這仍還是一種判斷。我們可以改進我們的數據採集和信息處理流程，但這些內容始終只是最終判斷的考慮因素，而最終判斷仍是主觀性的，這是由賦予英國金融服務局不盡相同的法定目標所帶來的不可避免的結果。

　　第三，英國金融服務局的很多數據和市場信息是建立在與各金融機構的監管關係基礎上。儘管這些信息帶給我們相當多的洞察力，但提供的信息不集中，因而時常存在一種傾向，即只考慮一系列單個的問題，而忽視了去發掘可以把它們聯繫起來的潛在模式和主題。例如，在剛剛加入英國金融服務局的時候，我受困於兩件事：一方面忙於處理英國各獨立的理財咨詢師（IFA）網路所面臨的困境；另一方面，對於影響金融產品分銷的重大法律和監管規則調整，也就是所謂的“去極化”（depolarisation）總體效果的關註卻相對較少。為了剋服這種不均衡問題，我們設立了行業小組（例如，研究銀行業、資產管理、保險、會計等問題的行業小組），以改善我們系統的瞭解所監管業務的經濟驅動。他們將有助於糾正對具體機構瞭解詳細，而對影響一個行業的綜合性問題很少能做到持續動態瞭解的不平衡狀態。

　　最後，我要談的一個問題是，我們需要改善英國金融服務局應對新風險識別與評估的靈活性。我們不斷調整資源，以反應新的風險評估結果，但這種調整往往很緩慢，一方面是因為我們更善於添加新的任務，卻不善於結束已有的任務，另一方面是因為職員適應任務轉換的能力還有待提高。我們需要加快應對新識別風險和風險關註重點變化的速度。一方面，我們已有許多改進培訓的措施，以提高我們職員的崗位流動性；另一方面，我們的管理信息系統也正在改進，以使我們的資源配置更加明晰。

　　以上這些就是我們旨在改進風險為本監管流程所取得的進展。對於我們發現了需要改進的領域，你們並不會感到驚訝，而如果我認為我們的流程不需要做任何改變的話，那你們肯定會感到震驚。但所有這些舉措都是為了建立一套更好的風險為本的監管流程，而不是替代它。我們堅定地致力於風險為本的監管方法，併為風險為本監管得到英國負責調查監管工作的人士，包括David Arculus和Philip Hampton等的贊同而深受鼓舞。

　　總結

　　我已著重闡釋了我們採用風險為本監管方法（即風險識別、量化、緩釋、監測、報告的迴圈）的意義。我還簡要介紹了英國金融服務局為何如此明確地採用這種方法的背景（我相信有些要素已被所有採用不明確的風險為本監管方法的監管機構所使用，我也很清楚一種明確的方法具有其優勢）。我闡釋了英國金融服務局實施風險監管迴圈的各個步驟，強調了我們所關註的風險是那些事關四大法定監管目標的風險，同時我列舉了一些事例，講述風險為本監管方法的實際意義，特別是，我們監管的所有機構中約90％從來不會受到英國金融服務局的檢查。最後，我指出了風險為本監管方法在四個方面不同程度地存在一些疑難問題，同時也指出了我們試圖如何去解決那些問題。