財政資金信用化

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　　財政資金信用化，即是各地財政部門成立信用機構，自辦信用業務，以有償或無償方式，籌集財政或非財政性資盤，利用資金的時間差，有償地發放貸款和經營有價證券的轉讓業務。

　　從狹義土講，主要有各級財政都仃設置的各類財政周轉金，如支工、支農、扶植文教系統企業發展的財政周轉金，也即是人們通常所講的財政信用；但若從全社會範圍看，以政府名義徵集、由行業主管部門管理的各類專礓建設基金，如交通、能源等建設基金，．也可視為財政資金信用化的另一種表現形式。這是因為，這些專項基金無論在來源、性質和徵集方式上，與財政資金並沒有什麼本質區別，麗且其運用也採用了有償周轉的方式，只是管理的主體換成了政府行業主管部門而已。據有關方面調查測算，目前前一類財政信用資金全國每年大約有500億元左右，後一類專礓建設基金每年已高達近2000億元，兩者合計約為當前國家預算內投資的5倍(1994年國家預算內投資約為450億元)。可以說，僅從規模上看，財政資金的信用化已成為我國政府投資的另一重要來源渠道和另一重要運用方式。

　　財政資金之所以採取信用化的方式進行運用和管理，應該說有其特定的歷史原因。就財政信用而言，財政資金採用信用周轉的形式進行運用和管理，最早始刨於60年代，當時財政部門主要設置了工業小型技術措施貸款和支農周轉金兩種財政信用形式進入80年代後，財政信用有了進一步的發展，尤其是]985年以後，隨著分竈”財政體制的實施和地方財力的不斷增強，以地方財政周轉金為主要形式的財政信用更是得到了較大發展，並逐步成為當時一種新的並且是比較重要的財政資金運用與管理方式。而當時財政部門之所以積極發展財政信用這一資金運用方式，主要是基於以下幾點考慮：首先，在財政收入占國民收入比重不斷下降、國家財政日益困難的情況下，將財政資金的無償支出改為有償的迴圈周轉使用，既能支持一些國家重要事業的發展，叉可以培育和擴大財政資金來源，相對緩解各級財政部門的困難；其次，在當時財政統管國家各項建設支出的前提下．將經營性的建設支出按照信用的原則進行管理，有助於抑制建設單位爭預算、爭支出，加強基建財務的管理與核算，提高財政資金使用效果；第三，在實行財政“分竈”的體制下。設置由地方財政部門自主管理的周轉金可以增加一部分地方機動財力，調動地方政府的積極性和主動性，促進地方經濟與建設的發展。也即是說，積極發展財政信用，在當時條件下無論對加強和實現政府的財政職能，還是推動社會經濟的發展，都具有一定的積極作用和意義。

　　各類專項建設基金的產生，與財政信用的產生比較相似，即同樣與傳統體制下財政比較困難而基礎行業又亟需要政府進行大量投資有關。具體點講，由於在當時體制轉軌過程中，財政已無力直接承擔對基礎行業的大量投資，同時企業的運行機制又尚未轉換。當時若採用提高基礎設旌和基礎產業價格的方式，雖然也可以提高企業的盈利、擴大企業的投資能力，但企業往往會把提價增加的盈利轉化為消費支出，並不能增加對基礎行業的實際投資。因此·在當時只好採用把應提價的收入改為由政府行業主管部門直接征收管理的方式，建立起以基礎行業為投資對象的各種專項建設基金。專項基金的建立，從當時看，不僅直接增加了國家建設資金的來源，有效地彌補了財政資金的不足，同時在當時體制下還避免了財政管理中“吃飯擠建設”的閥題，既加大了基礎行業的投資力度，又保證了國家重點建設，因而發揮了不可替代的積極作用。

　　總的講．財政資金的信用化有其特定的歷史合理性與必然性，它應是當時社會經濟條件下擺脫財政困難、提高財政資金利用效率、加快和促進國民經濟均衡發展的一種現實選擇。

　　(一)內部管理比較混亂，缺乏嚴格的制度監督約束

　　財政周轉金作為財政信用的主要形式，目前基本上由各級財政部門層層設置，並由同級財政部門內的不同業務職能部門分別兼管，管理上比較分散且不夠規範。對此，有美部門雖然早已提出應加強對財政信用的管理，財政部門也制定了相應的管理制度，但財政周轉金的管理目前犬體上仍處於一種比較放任的狀態中，至今並未形成規範化、科學化和系統化的管理制度及操作程式。在管理中，各級財政部門的周轉金不僅存在多頭開設帳戶、多頭對外貸款、核算不嚴等問題，其內部也缺乏嚴格而科學的管理監督約束機制，更缺少高素質、合格的專業管理人員。周轉金的管理工作總的講水平既低又具有較強的隨意性。由此不僅導致了大量的管理決策失誤和呆帳壞帳損失；有的即使能夠收回。也因管理方面的原因而漉入單位的“小金庫”。

　　各種專項建設基金，按規定應在財政預算中列收列支，由財政和計劃都門負責監督管理，但因種類繁多、涉及面廣，實際中並未真正做到這一點。管理部門不僅對這些基金缺乏必要的監督管理，甚至對其基本情況也缺少全面的瞭解和掌握。這就使專項基金的管理既不規範又缺乏必要的透明度，並造成了很多問題和潺洞。

　　財政周轉金和專項基金在管理上的鬆懈、混亂，既直接影響了這部分財珩睦資金的運用效果，同時也對整個社會經濟發展產生了一定不良影響，其中比較突出的是：擾亂了財經紀律與財政分配秩序，助長了財政資金管理和運用中的不正之風。甚至成為滋生不正之風乃至腐敗現象的一個重要“經濟溫床。

　　(二)資金來源渠道比較雜亂，相對削弱了國家預算內財力

　　按規定，財政周轉金的資金來源主要來自於預算內提取、預算外統籌以及周轉金本息回收但現實中由於缺乏統一而嚴格的管理，各級財政部門的周轉金來源渠道和提取標準並不統一。為了擴大周轉金的來源，很多地方的財政部門除按規定提取一定的資金來源外，還採取弄虛作假等不正當手段將預算內收入轉移到預算外以增加財政周轉金，有的地方財政部門甚至還從金融機構拆藉資金。這就使財政周轉金在設置過程已分散預算內財力的同時(各級財政層層設置周轉金本身就是對國家預算內財力的分散)，又在管理上進一步削弱了國家預算內財力。

　　各類專項建設基金的設置雖然沒有直接減少國家預算內財力，但由於其種類越設越多，目前由中央政府行業主管部門(包括一些國家控股公司)征收掌管的專項基金已達40多種，範圍涉及到農業、林業、水利、文化、教育、交通、郵電和能源等大部分基礎性產業，這本身就是對國家財力的一種相對分散；而且，因專項基金是對企業收入的一種扣除，其結果還是間接地減少了預算內財政收入。

　　預算內財力的削弱，一方面直接加劇了財政自身的困難，影響了國家一些基礎事業的正常發展，另一方面也為政府和財政擠銀行、從而導致信貸資金的財政化留下了隱患。因為在財政比較困難的情況下．預算內財力的削弱則意味著本應由財政保證開支的基礎事業將無法得到保障。近些年，各地財政信用大幅度增加的同時卻出現大面積拖欠教師工資甚至基層政府公務人員工資的現象即是證明。問題是這些支出，無論從經濟意義上還是從政治意義上講又都是必須予以保證的基本開支，在此前提下，政府和財政只好通過轉嫁矛盾或求拆西補的方式來加以解決。其中，向中央銀行透支，逼迫銀行發放財政性“安定團結貸款等，就是近些年一直採用的一種變通辦法。

　　(三)資金的運用目的及投向出現嚴重偏差，偏離j資金設置初衷

　　按規定，財政周轉金應主要用於支持農業、工業、文教等基礎性事業的發展，但在實際操作中很多地方的財政部門片面追求經濟效益，任意擴大貸款的範圍，有的甚至還用財政周轉金參與炒股票、炒房地產，從而嚴重偏離財政的職責範圍。各種專硬基金，按規定應專款專用，主要投向基礎行業，重點支持國家大中塑基本建設。但實際的情況是，各部門所徵集的專項基金只有不到一半納入了國家重點建設計劃，大部分資金都由基金的征收管理部門自主安排運用；並且在部門利益的驅動下，專項基金的運用不僅出現了小型化的傾向，同時還出現亂鋪新攤子、盲目上項目，從而引起在建規模膨脹和重覆建設等問題，有的甚至將專項建設基金挪用於消費性建設。可以說，財政信用和專項基金的運用既不受國家財政和信貸計劃的約束，又未全部納入到國家的投資計劃中。

　　這樣的管理狀況在一定程度上削弱了政府投資在全社會投資中的調節功能，使國家巨集觀調控失去應有的制約力。近幾年，年年壓縮基建規模、年年投資規模膨脹，其中一個重要原因就是財政信用和專項基金的運用和管理失控。

　　(四)管理和運用比較分散，增加了社會管理成本和國家巨集觀調控難度

　　從財政周轉金和專項基金的組織管理機構看，財政周轉金層層設置在各級財政部門，主要由各級財政部門分別管理和運用，各類專項基金也基本上是由不同行業主管部門(或國家投資控股公司)分別徵集和管理。這樣的組織管理模式就決定，現行的財政資金信用化管理不僅需要設置大量的機構、安排大量的人員，同時還大大增加了國家對這部分資金的巨集觀監控難度和社會管理成本。當前財政資金的信用化管理中之所以存在較多問題，具有較強的隨意性，客觀上講與此有很大關係。這對整個國家和社會講都是一種比較嚴重的浪費不僅如此，在現行分散管理體制下，由於這兩部分資金分散在各級財政和有關政府部門手中，其收支具有較強的自主性和隨意性，受地方和部門利益的制約，這部分資金往往會按照局部利益的需要進行運用，甚至會成為地方和部門的既得利益而難以觸動，使國家難以根據巨集觀管理的需要來加以合理地調節和運用。其結果除大大削弱國家的巨集觀調控和管制能力外，還導致了資金運用和經濟發展上的部門分割或地方化。

　　(五)增加了企業擔，模糊7國家與企業的財產法律關係，淡化了財政與銀行的職能界限

　　將政府對國有企業或經營性建設項目的無償投資改為信用化的有償使用，雖然有助於增強企業的經營管理意識，提高財政資金的使用效率，但同時也帶來瞭如下兩個問題：一是增加了企業的經營費用，使國有企業背上沉重的債務負擔，並間接影響了銀行貸款本息的正常回收。比如．將2000億的無償撥款改為有償投入，若按7%這一比較優惠的利率水平計算(財政信用貸款利率一般為6—7)，將意味著企業每年將多支出約140億元的利息費用，同時也意味著銀行將減少約140億元的還本付息來源。二是加劇了國有企業管理中的政企不分，混淆了政府與國有企業的財產經營關係，造成了一些國有企業法律地位的不明。財政作為政府的職能部門，其撥款是企業國家資本金或控股資金的主要來源，也是政府參與和控制國有經濟的經濟與法律依據，它所體現的是一種政府對企業的財產所有關係；將無償撥款改為有償信用使用，則使政府與企業的關係變成一種單純的債務，併在法律上失去對企業的財產所有權。這就使我國國有企業在經營上和管理上都處於比較被動的困境中。

　　而且，若從財政與銀行的關係看，財政資金的信用化管理在削弱了國家預算內財力、增加了企業負擔的同時，還淡化了財政與銀行的職能界限，為政府和財政擠銀行、從而導致信貸資金的財政化又提供了體制上和政策上的前提。因為，在財政與銀行職能模糊、財政預算內財力不足而國家的經常性開支又必須加以保證的情況下，比較便利的方法就是平調銀行的信貸資金，逼迫銀行發票子。所以從某種意義上講，信貸資金的財政化在某種程度上可視為財政資金信用化後的一種必然結果。

　　根據財政資金信用化管理中存在的問題，同時考慮整個投融資體制改革的需要，我們認為，財政周轉金和專項建設基金可按如下思路進行全面的調整與改革：

　　首先，通過整頓財政紀律、完善財政預算管理體制，將財政信用資金和專項建設基金統統納入財政預算內的建設性預算管理軌道，由財政部門按照新的複式預算管理辦法實行嚴格而統一的預算管理和監督。

　　其次，考慮到農業的地位和支農資金運用特點，財政支農周轉金可予以保留，並由各級財政部門設置專門的機構進行管理，但其他財政周轉金則應重新納入財政預算內管理，在彌樸經常性開支不足的缺口後轉入建設性預算開支，並由財政以有償的方式劃給政策性銀行。

　　第三，各類專項建設基金，其收支在納入預算內管理軌道的基礎上，應根據改革和發展的需要，由財政通過建設性預算渠道分別交給新成立的政策性銀行和已成立或即將成立的國家行業控股公司或國有資產經營公司進行運用和管理。其中，劃給政策性銀行的資金應採用有償低息的方式，然後由政策性銀行按照信用的原則貸給建設項目；劃給國家行業控股公司或國有資產經營公司的資金則應採取無償核撥的方式，由國家控股公司以投資入股的方式對項目進行參股控股。至於這部分資金在兩者問的分配比例，總的講，可視國家對重點建設項目投資控股的需要而定。即現有專項基金應劃撥給國家控股公司或國有資產經營公司的規模，可以年度國家重點建設投資規模和即將頒佈的法定資本金最低比例所確定的資本金總額為上限，其餘的資金則可借給政策性銀行，由政策性銀行進行管理和運用。