行政管理內捲化

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　　行政管理內捲化是指行政機關不斷擴大非正式機構，把它們內捲於正式組織中來行使權力，在一個層面上無休止地內旋、內纏、內耗和自我複製。比如，我國現有４萬多個鄉鎮，大多數配置“六大班子”，包括黨委會、政府機關、紀檢委、人大機關、政協機關和武裝部。而就在這不足幾百平方公裡，有的甚至只有幾十平方公裡之內，又在鄉鎮一級下麵對口設立了各種性質和職能的“七站”、“八所”等“正式機構”。顯然，這是正式機構內捲出來的“正式機構”，根本不具有合理性。這種疊床架屋、職能重疊的行政管理模式，必然造成行政管理費高昂。

　　“內捲化”概念最初由美國人類學家戈登威澤首創，他用“內捲化”來描述一類文化模式，即當達到了某種最終的形態以後，既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法使自己轉變到新的形態，取而代之的是不斷地在內部變得更加複雜。

　　我們可以給“內捲化”概念作一個大致界定，即“內捲化”是系統發展到一定階段，由於內外因素的綜合影響與制約，逐漸喪失活力，缺乏創新、擴張與再生的原動力和執行機制，轉而向內推動系統不斷精緻化、複雜化的現象。

　　我國行政體制內捲化傾向的實踐形式主要體現在行政權力、人事行政、運行模式、自我革新能力等方面。

　　(一)行政權力分工複雜化，運行本位化。行政權力分工愈益複雜化在現實中外化為鏈式行政、職責交叉、權責不對稱等現象。以食品為例，農業、林業、漁業部門各自負責初級農產品生產環節的監管，質監部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。這種“鐵路警察各管一段”的鏈式行政導致近年來食品危機事件頻頻發生，不僅極大地損害了我國的國家形象，而且嚴重危害了大眾的身心健康。同時，職責交叉廣泛存在於行政系統中。比如，“建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉”，生豬屠宰上市到製成食品涉及30多部法律、10多個政府部門，橋梁管理則涉及9個部門等。在權責不對稱方面，鄉鎮一級尤為明顯，有權有錢的部門基本上被垂直管理了，鄉鎮平時很難指揮、協調這些部門，可相關工作一旦出了問題，責任全在鄉鎮。鏈式行政、職責交叉、權責不對稱為權力行使主體間的利益博弈(利益包含物質、金錢、影響力、領導晉升等)提供了空間，預設了舞臺。

　　(二)人事行政混沌而粗放。我國人事行政一般由組織、人力資源社會保障、公務員、機構編製四個部門共同執掌，屬“多龍治水”模式。在實際工作中，組織、人力資源社會保障、公務員部門負責選人用人，自然希望充分的幹部人事權，但機構編製部門的行政取向主要是扮演“看門人”角色(核定並監督行政、事業單位履行職責、設立內設機構，按編製、職數限額配備人員)。如果財政困難或黨政主要領導希望在人事方面規範行政，則上述部門間有可能建立較好的協調製約機制。如果沒有財政壓力或希望擁有更大的幹部人事權，則部門間的行政天平會發生傾斜，使人事行政陷入混沌狀態，一個地方或單位究竟有多少領導幹部、多少工作人員、分別占用何種編製等基本情況都無法理清。這種混沌狀態為更加自由的幹部人事權開闢了空間，但也給人事行政埋下了隱患。從人事行政的操作層面看，沒有明晰精細的職責體系、工作流程等，缺乏科學規範的績效評價系統，行政人員以人際關係為紐帶盤根錯節、複雜異常，且忙閑不均、苦樂不勻，升降獎懲往往取決於一個地方或單位主要領導的意見。這種人治化、人際化色彩濃厚的評價模式會直接影響公務員的行政行為取向，降低行政效率，削弱治理能力。

　　(三)行政運行模式固化。從我國行政運行實踐來看，一級政府推動一項工作或完成某項任務，一般採用大致相似的基本做法：主要領導帶領政策研究部門和相關部門工作人員對特定對象進行調研，在此基礎上形成實施意見或工作方案的討論稿，通過座談會、研討會等形式在行政系統內部征求相關主體的意見和建議，或向行政系統之外的群體(如民主黨派、工商聯、無黨派人士或專家學者等)進行咨詢，選擇性地吸收意見和建議並形成審議稿，然後提交同級政府常務會議、全體會議或黨委常委會進行討論，完善後形成正式決策。在決策實施之初，通常召開所涉及部門參加的動員部署會或工作會，統一思想，明確各自任務。

　　在決策執行過程中，遇到矛盾和問題，行政首長以現場辦公會或行政指令的形式進行協調，平衡利益衝突。在決策執行完結之後，召開總結會或表彰會，對決策執行過程和效果進行總結和宣傳。這種行政運行模式的基本特征是：以調研、會議、文件等為主要載體，藉由新聞媒體掌控輿論主導權和引導權，吸收行政系統外的少數精英參與，替代管理或服務對象完成利益表達、利益整合與利益實現過程。在自下而上的權力負責制下，上行下效最安全，任何自主創新意味著不確定性、風險或破壞約定俗成的規則，因此，變革中的多元社情民意難以與行政者建立穩定動態鏈接，行政創新的動力明顯不足。即使有創新，也主要迫於行政壓力或行政精英的自覺，且創新一般不會大幅度改變既有權力利益格局。

　　(四)行政自我凈化能力遞減。行政自我凈化主要是以行政改革的方式來實現，即通過權力結構、功能和運行方式等的調整，提高行政效率和行政能力，進行自我修複。白1949年以來，我國已進行了多次大規模、全國性的行政改革，但改革結果並不理想。以國務院機構改革為例，1958年和1959年國務院所屬機構精簡合併成60個，到1965年底，國務院機構增至79個；1975年經濟整頓時，國務院部門調整到52個，到1981年底，國務院機構達到100個；1982年國務院機構精簡為61個，到1988年增至72個；1988年國務院機構減至66個，至1992年底增至86個。此後，1998年、2003年和2008年又分別進行了三次政府機構改革，雖然政府行政機構的數量未增加，但機關借用人員、政企不分、政事不分、事業單位擴張等隱性問題卻日益突出。

　　(一)結構變革的漸進性與路徑依賴。漸進性變革的要義在於，整個改革進程始終處在“有形之手”駕馭和調控的範圍內。因此，這場結構變革不會在短期內形成突破性的制度變遷，而只能以穩健的、有序的或“進兩步退一步”的方式進行。當遇到前所未有的政治或經濟困難時，變革的駕馭者(調控者)出於穩定的考量，一般不會做出風險較大的決策，而通常會選擇被驗證明行之有效的方法剋服面臨的困境。這一方面體現了積極穩妥的變革策略，另一方面也容易走人經驗主義的道路，導致路徑依賴問題。正是由於結構變革的漸進性，決定了變革主持者——政府推動自身行政體制改革的漸進性，而路徑依賴又強化了漸進性。現實中，它就表現為行政體制遠遠不及經濟體制或其他體制變遷的速度、力度和深度，成為衍生行政體制內捲化傾向的一個重要前提。

　　(二)政府系統內利益剛性化擴展。當前，政府不僅是一個處於非競爭狀態的壟斷組織，而且“雙重軟化”——軟約束、軟激勵。由於缺乏強力的內外部制約與激勵的制度安排，政府系統內利益單元——個人或部門的利益表達、利益整合、利益實現較少受外部影響，而主要按照內部規則進行。這種利益格局使政府系統內個人和部門利益呈剛性發展態勢，形成所謂“能進不能出、能上不能下、能得不能失、能增不能減”，以及“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”的現實。利益剛性化擴展機制使政府系統內無論部門還是個人均缺乏從根本上變革自身的動力，因此，儘管政府可以為推動市場經濟體制建設而變革某些管理方式、方法或手段等，但要真正打破既有的利益獲取與分配格局卻難於上青天，這從歷次機構改革的實際成效可見一斑。於是，政府系統一方面會在確保既有利益格局的前提下實施某些改革或創新舉措，另一方面又不得不騰出大部分精力，推動內部權力分工、職級設置、職位晉升、人員調配、福利待遇等具體制度舉措變得更加精緻化、複雜化、人際化，以擺平理順內部盤根錯節的關係，這在客觀上也加劇了行政體制內捲化的趨勢。

　　(三)力量的非均衡分配。從我國政府、市場、社會三者間的力量對比來看，政府是一個高度組織化的強勢公權力實體，擁有並支配豐富的物質和非物質資源，位居組織生態系統的上游，主導市場、社會的構建與發展進程。市場雖得到較大發展，但歷經曲折，其繁榮昌盛的背後隨時可見政府權力的身影，尚未真正成長為一支獨立的外在力量，無法充分發揮體制穩定功能。由於缺乏組織支撐，社會系統在政府權力滲透和市場力量衝擊下變得更加彌散化、原子化和弱質化，社會個體尤其是中下層的真實利益表達、利益傳輸或被淹沒或遭阻滯。因此，儘管群體性事件頻發，但終因組織化程度不高而難以撼動力量分配的基本格局。這種一極權力超強的非均衡力量配置格局，形塑了強政府、大市場、弱社會的參差組合狀態。在日常運行中，政府可以從容自如地把外部要獲取更多利益與價值滿足的壓力始終維持在可控範圍內，把要求變革的壓力傳導機制弱化，由此，行政體制承載的舊有公共權力架構、功能、運行愈益鞏固並強化，進而缺乏推動自身實行結構性變革的動力。在行政實踐中，政府行政可能會變幻形式，但行政效率與行政能力卻呈邊際效益遞減趨勢。

　　(四)人治文化存續與發展的內生邏輯。在實踐中，行政人員通常按特定的官場潛規則待人治事，並達成心照不宣的默契。這種人治文化不是以正式的制度規則作為行政之旨歸，而是以行政系統內組織或個體的權力與利益損益作為行政治事的基本考量。此外，由於缺乏公正透明的競爭、裁決和監督等機制，行政個體傾向於結成各種非正式團體，以彼此依賴和互助避免自身收益的損失。這一個體生存與發展的邏輯理性“導致在‘自己人’之間劃小圈子，並且使這種‘互助’變成‘拉關係’與‘走後門’，從而破壞公家的體制，使任何明文規定的條例都無法執行”。人治文化從理念上恪守“不留餘地以處人者，人亦不留餘地以相處”的原則，把人的既得利益置於首位，將正式制度規則放在其次，因此，任何創新或改革都必須尊重行政系統內既有的權力與利益格局，否則將遭扭曲甚至抵制。