行政管理内卷化

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　　行政管理内卷化是指行政机关不断扩大非正式机构，把它们内卷于正式组织中来行使权力，在一个层面上无休止地内旋、内缠、内耗和自我复制。比如，我国现有４万多个乡镇，大多数配置“六大班子”，包括党委会、政府机关、纪检委、人大机关、政协机关和武装部。而就在这不足几百平方公里，有的甚至只有几十平方公里之内，又在乡镇一级下面对口设立了各种性质和职能的“七站”、“八所”等“正式机构”。显然，这是正式机构内卷出来的“正式机构”，根本不具有合理性。这种叠床架屋、职能重叠的行政管理模式，必然造成行政管理费高昂。

　　“内卷化”概念最初由美国人类学家戈登威泽首创，他用“内卷化”来描述一类文化模式，即当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。

　　我们可以给“内卷化”概念作一个大致界定，即“内卷化”是系统发展到一定阶段，由于内外因素的综合影响与制约，逐渐丧失活力，缺乏创新、扩张与再生的原动力和执行机制，转而向内推动系统不断精致化、复杂化的现象。

　　我国行政体制内卷化倾向的实践形式主要体现在行政权力、人事行政、运行模式、自我革新能力等方面。

　　(一)行政权力分工复杂化，运行本位化。行政权力分工愈益复杂化在现实中外化为链式行政、职责交叉、权责不对称等现象。以食品为例，农业、林业、渔业部门各自负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种“铁路警察各管一段”的链式行政导致近年来食品危机事件频频发生，不仅极大地损害了我国的国家形象，而且严重危害了大众的身心健康。同时，职责交叉广泛存在于行政系统中。比如，“建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉”，生猪屠宰上市到制成食品涉及30多部法律、10多个政府部门，桥梁管理则涉及9个部门等。在权责不对称方面，乡镇一级尤为明显，有权有钱的部门基本上被垂直管理了，乡镇平时很难指挥、协调这些部门，可相关工作一旦出了问题，责任全在乡镇。链式行政、职责交叉、权责不对称为权力行使主体间的利益博弈(利益包含物质、金钱、影响力、领导晋升等)提供了空间，预设了舞台。

　　(二)人事行政混沌而粗放。我国人事行政一般由组织、人力资源社会保障、公务员、机构编制四个部门共同执掌，属“多龙治水”模式。在实际工作中，组织、人力资源社会保障、公务员部门负责选人用人，自然希望充分的干部人事权，但机构编制部门的行政取向主要是扮演“看门人”角色(核定并监督行政、事业单位履行职责、设立内设机构，按编制、职数限额配备人员)。如果财政困难或党政主要领导希望在人事方面规范行政，则上述部门间有可能建立较好的协调制约机制。如果没有财政压力或希望拥有更大的干部人事权，则部门间的行政天平会发生倾斜，使人事行政陷入混沌状态，一个地方或单位究竟有多少领导干部、多少工作人员、分别占用何种编制等基本情况都无法理清。这种混沌状态为更加自由的干部人事权开辟了空间，但也给人事行政埋下了隐患。从人事行政的操作层面看，没有明晰精细的职责体系、工作流程等，缺乏科学规范的绩效评价系统，行政人员以人际关系为纽带盘根错节、复杂异常，且忙闲不均、苦乐不匀，升降奖惩往往取决于一个地方或单位主要领导的意见。这种人治化、人际化色彩浓厚的评价模式会直接影响公务员的行政行为取向，降低行政效率，削弱治理能力。

　　(三)行政运行模式固化。从我国行政运行实践来看，一级政府推动一项工作或完成某项任务，一般采用大致相似的基本做法：主要领导带领政策研究部门和相关部门工作人员对特定对象进行调研，在此基础上形成实施意见或工作方案的讨论稿，通过座谈会、研讨会等形式在行政系统内部征求相关主体的意见和建议，或向行政系统之外的群体(如民主党派、工商联、无党派人士或专家学者等)进行咨询，选择性地吸收意见和建议并形成审议稿，然后提交同级政府常务会议、全体会议或党委常委会进行讨论，完善后形成正式决策。在决策实施之初，通常召开所涉及部门参加的动员部署会或工作会，统一思想，明确各自任务。

　　在决策执行过程中，遇到矛盾和问题，行政首长以现场办公会或行政指令的形式进行协调，平衡利益冲突。在决策执行完结之后，召开总结会或表彰会，对决策执行过程和效果进行总结和宣传。这种行政运行模式的基本特征是：以调研、会议、文件等为主要载体，借由新闻媒体掌控舆论主导权和引导权，吸收行政系统外的少数精英参与，替代管理或服务对象完成利益表达、利益整合与利益实现过程。在自下而上的权力负责制下，上行下效最安全，任何自主创新意味着不确定性、风险或破坏约定俗成的规则，因此，变革中的多元社情民意难以与行政者建立稳定动态链接，行政创新的动力明显不足。即使有创新，也主要迫于行政压力或行政精英的自觉，且创新一般不会大幅度改变既有权力利益格局。

　　(四)行政自我净化能力递减。行政自我净化主要是以行政改革的方式来实现，即通过权力结构、功能和运行方式等的调整，提高行政效率和行政能力，进行自我修复。白1949年以来，我国已进行了多次大规模、全国性的行政改革，但改革结果并不理想。以国务院机构改革为例，1958年和1959年国务院所属机构精简合并成60个，到1965年底，国务院机构增至79个；1975年经济整顿时，国务院部门调整到52个，到1981年底，国务院机构达到100个；1982年国务院机构精简为61个，到1988年增至72个；1988年国务院机构减至66个，至1992年底增至86个。此后，1998年、2003年和2008年又分别进行了三次政府机构改革，虽然政府行政机构的数量未增加，但机关借用人员、政企不分、政事不分、事业单位扩张等隐性问题却日益突出。

　　(一)结构变革的渐进性与路径依赖。渐进性变革的要义在于，整个改革进程始终处在“有形之手”驾驭和调控的范围内。因此，这场结构变革不会在短期内形成突破性的制度变迁，而只能以稳健的、有序的或“进两步退一步”的方式进行。当遇到前所未有的政治或经济困难时，变革的驾驭者(调控者)出于稳定的考量，一般不会做出风险较大的决策，而通常会选择被验证明行之有效的方法克服面临的困境。这一方面体现了积极稳妥的变革策略，另一方面也容易走人经验主义的道路，导致路径依赖问题。正是由于结构变革的渐进性，决定了变革主持者——政府推动自身行政体制改革的渐进性，而路径依赖又强化了渐进性。现实中，它就表现为行政体制远远不及经济体制或其他体制变迁的速度、力度和深度，成为衍生行政体制内卷化倾向的一个重要前提。

　　(二)政府系统内利益刚性化扩展。当前，政府不仅是一个处于非竞争状态的垄断组织，而且“双重软化”——软约束、软激励。由于缺乏强力的内外部制约与激励的制度安排，政府系统内利益单元——个人或部门的利益表达、利益整合、利益实现较少受外部影响，而主要按照内部规则进行。这种利益格局使政府系统内个人和部门利益呈刚性发展态势，形成所谓“能进不能出、能上不能下、能得不能失、能增不能减”，以及“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现实。利益刚性化扩展机制使政府系统内无论部门还是个人均缺乏从根本上变革自身的动力，因此，尽管政府可以为推动市场经济体制建设而变革某些管理方式、方法或手段等，但要真正打破既有的利益获取与分配格局却难于上青天，这从历次机构改革的实际成效可见一斑。于是，政府系统一方面会在确保既有利益格局的前提下实施某些改革或创新举措，另一方面又不得不腾出大部分精力，推动内部权力分工、职级设置、职位晋升、人员调配、福利待遇等具体制度举措变得更加精致化、复杂化、人际化，以摆平理顺内部盘根错节的关系，这在客观上也加剧了行政体制内卷化的趋势。

　　(三)力量的非均衡分配。从我国政府、市场、社会三者间的力量对比来看，政府是一个高度组织化的强势公权力实体，拥有并支配丰富的物质和非物质资源，位居组织生态系统的上游，主导市场、社会的构建与发展进程。市场虽得到较大发展，但历经曲折，其繁荣昌盛的背后随时可见政府权力的身影，尚未真正成长为一支独立的外在力量，无法充分发挥体制稳定功能。由于缺乏组织支撑，社会系统在政府权力渗透和市场力量冲击下变得更加弥散化、原子化和弱质化，社会个体尤其是中下层的真实利益表达、利益传输或被淹没或遭阻滞。因此，尽管群体性事件频发，但终因组织化程度不高而难以撼动力量分配的基本格局。这种一极权力超强的非均衡力量配置格局，形塑了强政府、大市场、弱社会的参差组合状态。在日常运行中，政府可以从容自如地把外部要获取更多利益与价值满足的压力始终维持在可控范围内，把要求变革的压力传导机制弱化，由此，行政体制承载的旧有公共权力架构、功能、运行愈益巩固并强化，进而缺乏推动自身实行结构性变革的动力。在行政实践中，政府行政可能会变幻形式，但行政效率与行政能力却呈边际效益递减趋势。

　　(四)人治文化存续与发展的内生逻辑。在实践中，行政人员通常按特定的官场潜规则待人治事，并达成心照不宣的默契。这种人治文化不是以正式的制度规则作为行政之旨归，而是以行政系统内组织或个体的权力与利益损益作为行政治事的基本考量。此外，由于缺乏公正透明的竞争、裁决和监督等机制，行政个体倾向于结成各种非正式团体，以彼此依赖和互助避免自身收益的损失。这一个体生存与发展的逻辑理性“导致在‘自己人’之间划小圈子，并且使这种‘互助’变成‘拉关系’与‘走后门’，从而破坏公家的体制，使任何明文规定的条例都无法执行”。人治文化从理念上恪守“不留余地以处人者，人亦不留余地以相处”的原则，把人的既得利益置于首位，将正式制度规则放在其次，因此，任何创新或改革都必须尊重行政系统内既有的权力与利益格局，否则将遭扭曲甚至抵制。