稅基侵蝕

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　　稅基侵蝕是指由於設置特別的減免稅項目，從而增加對納稅人的某些稅務優待，進而帶來的稅基的縮小。

　　稅基侵蝕表現形式多樣，遭侵蝕的原因也十分複雜，從不同的角度考察有不同侵蝕分類。從徵納雙方角度分為徵稅方和納稅方原因；從主動和被動角度看，分積極主動侵蝕和消極被動侵蝕；和消極後果的侵蝕，從表現形式上看，從對經濟影響好壞角度看，有積極影響分直接和間接的侵蝕。

　　一、徵稅方原因

　　稅基侵蝕從稅務當局自身找原因，主要表現在兩方面，一是在實行各種稅收優惠的政策過程中，使稅基遭侵蝕，稅收流失；二是政府在確立稅法過程中，沒有將稅基作為課稅對象，或雖作為對象，但課稅對象範圍較窄，導致稅基侵蝕。

　　(一)政府實行各種類型的稅收優惠政策與稅基侵蝕

　　包括中國在內的多數發展中國家，在經濟發展過程中，始終存在經濟發展不平衡，資金短缺，技術落後等問題。因而利用稅收政策引導投資方向，吸引外資和外國先進技術是這些國家的普遍選擇。然而，種種優惠政策的確同時也標志著稅基遭受侵蝕的產生。從我國看，下述五種優惠政策對稅基侵蝕最強。

　　1．涉外稅收優惠。1979年至今，我國在吸引外資方面給予廣泛的稅收優惠，包括投資本身的優惠、利潤分配的優惠、再投資的優惠、計算稅額中的優惠、特殊部門和行業追加優惠、專項優惠等多種形式。這種優惠實際發揮正面作用到底有多大，值得懷疑。但導致國稅的大量流失則是實實在在的。據東北財經大學解學智先生介紹，我國1983—1992年僅免二減三一項，就使稅基流失1500億元左右，損失稅款500億元。

　　2．對內資企業和個人的稅收優惠。除了對涉外企業和個人優惠外，中國還對內資企業有各種優惠政策，如對農、林、牧、水的投資，對經濟特區和經濟技術開發區、老市區的投資、對老、少、邊、窮地區的投資，都可享受一定程度的稅收優惠。值得一提的是，某些地區還自行制定優惠辦法，越權減免，越級減免，拓展了稅收優惠的深度和廣度。如某城市曾公開宣佈：凡在該市投資建廠的企業和個人，享受比經濟特區更優惠的待遇。這些優惠不僅不合理合法，甚至在很大程度上起不到優惠想達到的目的。然而卻直接減少了稅基，使稅收大量流失，卻是實實在實的。

　　3．社會政策減免。這是指政府出於公平稅負考慮，在稅法中規定的起徵點、免徵額、稅前扣除和列支項目、社會性減免(如對殘疾人企業的減免稅)等。這一政策實施與一般優惠政策不同，但在稅基侵蝕上是一致的。這種社會政策減免，除直接侵蝕稅基外，還帶來大量的偷漏稅和避稅機會。如起徵點的存在帶來大量起徵點以下稅基不能帶來國稅收入。若沒有起徵點，則一方面能擴大稅基廣度和深度，另一方面也能剋服以上偷漏稅和避稅行為。又如，社會福利企業享受減免，一方面已經侵蝕了稅基，隨之而來的是大量“掛靠現象”，冒牌假福利企業，假校辦工廠、假“高科技”企業，紛紛出現，稅基進一步受到損失。

　　4．改革中臨時出現的稅收政策。主要的典型例證是“稅前還貸”和“出口退稅”。稅前還貸是一項投資抵免政策，也是稅收優惠政策。國有企業實行稅前還貸的初衷是照顧老企業自有資金不足，技術改造緩慢，無力承擔還款任務的特殊需要，為保證企業生產經營活動的正常進行，幫助企業渡過獨立經營初期的難關而頒佈的。這一政策具有其歷史的合理性。但是，它嚴重侵蝕了稅基，其實質是國家財政替企業還貸款，弱化了企業信貸之間經濟約束，導致企業吃國家大鍋飯。據統計，截至1990年，僅國有企業稅前還貸額一項就達3000億元，如按50％稅率計算，損失稅款約1500億。有人核算過，僅稅前還貸一項就使財政收入占國民收入比重下降2個百分點。

　　5．扶持性減免政策。扶持性減免政策是按國家產業政策的要求，在中央授與的職權範圍內，在有利於實現國家巨集觀調控目標的前提下，對從事開發性生產，進行設備更新、技術改造和新建項目並取得較好社會經濟效益，按規定納稅有困難的國營、集體工業企業經申請批准，可給予扶持性減徵新增產品稅和增值稅照顧。扶持性減免的條件，一是扶持項目必須是符合國家產業政策要求的計劃內項目；二是按稅法規定，納稅確有困難；三是計劃內項目使用的貸款必須是金融單位發放的生產性貸款；四是計劃內項目投產後有新增產品稅和增值稅。在同時符合上述條件的前提下，經嚴格審核可給予減徵新增產品稅和增值稅。從扶持性政策的產生背景看，它有一定道理。然而在實踐中，則導致大量掛靠性偷漏稅和逃稅活動，使國家稅收流失嚴重。此外，還影響企業公平稅負和公平競爭，有的發展成“免稅”或變相“免稅”，嚴重削弱了稅法的統一性和權威性。地方政府不能很好掌握稅收自主權，地方主義導致中央稅收無法保證。

　　(二)課征範圍之外的稅基大量存在

　　稅基是理論上的課稅對象，國家將稅基中能成為課稅對象的都列入課稅範圍，加以課稅。一般說來隨經濟的不斷發展，貨幣能量和實物能量不斷擴大，動態的交易性稅基和靜態的財產占有性稅基都在不斷擴大。此時，國家一方面通過出台新稅種將新的稅基或成熟的稅基納入課征範圍，國家還可以通過調整舊有稅法，通過擴大課稅對象範圍，降低起徵點，縮小免徵額，減少扣除項目等，將新稅基納入課稅範圍才能確保國稅收入，隨國民經濟的發展而發展。然而，我國無稅交易和無稅所得廣泛存在，使大量稅基存在於課稅範圍之外，稅基浪費，國家虧損。無稅交易是非貨幣交易和隱蔽交易。眾所周知，商品課稅是以商品交換為前提。因此，凡是非貨幣交易一般無法納入商品課稅的征收範圍。

　　我國作為一個發展中國家，農業人口比重較大，商品交換的潛力很大。換句話說，隨貨幣化程度提高，商品課稅的範圍會越來越寬。反過來說，非貨幣交易廣泛存在很大程度上侵蝕了稅基。與非貨幣交易相似，對稅基有很大侵蝕作用的是隱蔽交易。它是指“灰市”交易和“黑市”交易。有些“灰市”交易是無發票交易的另一種形式，顯然無發票交易也是一種隱蔽交易。在我國政府對交易形式管理不嚴，很多企業或個人出於習慣或其他原因，從事一項經濟活動，特別是某項服務付費後，不主動索要發票——交易證明，從而形成大量不繳納稅交易行為及“隱蔽所得”，這對稅基侵蝕作用十分明顯。據粗略統計，我國非貨幣交易和隱蔽交易廣泛存在，將使商品課稅的稅基流失1／3以上。除此之外，我國還存在大量無稅所得。具體包括非交易所得、非貨幣交易所得和其他隱含所得以及隱含財產。由於非貨幣交易的廣泛存在，非貨幣交易所得也是大量的，同時由於這類所得無法捕捉和度量，自然逃脫於實際課征範圍之外。事實上，在我國還大量存在非貨幣收入，非交易收入——不僅未通過貨幣交易，也未通過交易，即非交易所得。這方面典型的例子是城市居民享受的廉價住房、公費醫療、免費托保、上學，農村居民的自我生產收入等。這類所得提高了有關人員的實際支付能力和實際收入水平，但無需通過商品課稅和所得課稅。本來這種通過商品課稅和所得課稅可以通過財產沉澱環節加以課征，然而我國財產更是在課稅範圍之外，是很令人遺憾的。國外有些學者估計，我國居民個人的人均GDP為800美元～1000美元，現有統計結果是未把社會福利部分計算在內，由此可見，非交易所得部分數額之大。非交易所得和非貨幣交易所得均屬隱含所得，但非其全額。在現實中，還有大量的其他所得，如“送禮”收入，“回扣”收入，“公款私用”收入，“尋租”收入，等等，無不進一步削弱稅基。

　　二、納稅方原因

　　主要有兩個方面：一是納稅人的偷漏稅行為；二是納稅人尋租壓力。

　　(一)偷漏稅有增無減

　　我國稅制不健全，稅法程度低，自覺納稅觀念不強，不規範交易存在，是至今未能有效解決的問題。在這一背景下，偷漏避稅屢屢發生，屢禁不止，甚至愈演愈烈。由於中國稅制處在發展和改革之中，漏洞缺點在所難免，加上大量減免稅優惠政策的存在和徵管不力，處罰不嚴，為逃稅、避稅者提供了機會。

　　(二)納稅人的尋租壓力

　　“尋租壓力”是指納稅人想方設法努力利用各種渠道和關係向有關當局施加影響，讓其主動給其稅收上的好處，包括抵免減免、延期以及減少處罰，等等。它與避稅的最大區別在於避稅是納稅人獨自進行的，而“尋租壓力”則是通過稅務當局以及稅務人員積極配合，一旦成功，比避稅更為“正大光明”。由此可見，“尋租壓力”與正常減免優惠有相似之處，有些甚至一樣。但從理論上看，兩者之間有本質區別：

　　1．正常減免優惠是針對眾多同等條件的企業和個人而言，具有一般性；“尋租壓力”是個別納稅人在不具備條件的情況下，通過人為改裝而得到優惠；

　　2．正常減免是稅務當局為了某種目的人為選擇的，“尋租壓力”是稅務當局或個人為達到目的而給予的；

　　3．正常優惠是公平競爭，“尋租壓力”是不公平競爭。

　　我國大量存在稅收“尋租”導致稅基流失，相當驚人。值得一提的是個別執法犯法的人員在“苛索”、“回扣”之下，拿國稅作交易，以稅謀私，主動與“尋租”者做交易，謀取個人好處。

　　第一，稅基腐蝕將使政府籌措資金變得更加困難，直接制約著財政改革和發展目標的實現。由於稅基侵蝕，一方面稅基變窄，課稅對象金額變少；另一方面使拓展稅基的意圖化為泡影。因為可滋生財政收入的潛在稅基幾乎全部被侵蝕掉了，拓展稅基便沒有意義。有人提出中國在稅制建設上應走“寬稅基，低稅率”的路子，在理論上確是良性迴圈的好路子，但在中國現實背景下，如何才能拓寬稅基令人懷疑。顯然，在稅基侵蝕問題未得到有效解決的條件下，若使稅收收入增長，唯一的途徑就是提高稅率，而這又將導致稅負過重，促使人們更想逃稅、避稅。

　　第二，稅基侵蝕將削弱中央稅收權威，抑制稅收功能作用的發揮。由於稅收優惠政策的實施缺少規則，對各地方政府自定的稅收優惠無法進行有效抑制，無須納稅的交易行為和收入獲取方式廣泛存在，偷漏避稅愈演愈烈，必然使社會公眾和各類企業產生蔑視稅收的心理，並以成功地逃避稅收為榮。這表現為變態的，攀比，其結果不僅使稅收的收入功能被削弱，調節功能也形同虛設。

　　第三，稅基侵蝕對社會主義市場經濟運行也有一定的扭曲作用。在理論上，只有“中性稅收”對市場價格機制干擾最少，因而扭曲作用最小。在理論上，無論是何種傾斜性稅收政策都有破壞市場均衡的可能。由於我國政府廣泛地運用稅收優惠手段，各類企業、行業、部門的稅負水平差別較大，必將影響經濟主體投資決策，使價格中含稅量不同，從而使經濟運轉背離市場的軌道，對社會主義市場經濟的發展不利。同時，由於偷稅、避稅行為得不到有效控制，也將誘導企業走上錯誤的經營之道。

　　第四，稅基侵蝕對經濟發展也有不利的影響，一方面，稅基侵蝕使政府降低籌措資金的能力，財政出現困難，而在發展中國家，政府保持適當份額的生產投資始終是經濟發展所必需的；另一方面，稅基腐蝕破壞了和諧社會秩序，擾亂了市場，使經濟發展失去了可靠的依托和中心。

　　第五，導致整個國家財政能力下降。國家汲取財政收入的能力是中央政府控制巨集觀經濟能力的基礎。國家汲取財政收入的能力下降，意味著中央政府控制巨集觀經濟能力在下降，它將在中國向市場經濟轉變過程中產生十分嚴重的短期和長期後果。這包括：投資急劇膨脹，預算外資金過多，各地方政府、企事業單位拚命爭上項目，亂鋪攤子?基本建設規模超越國力和資源供給能力，消費需求膨脹，職工手持貨幣增長過快，再加上分配不均，社會集團購買力的超額增長，助長了奢侈消費，超前消費，經濟周期波動，連年財政赤字。與此同時，中央財政向中央銀行大量透支，中央銀行超額印製鈔票，導致通貨膨脹。中央控制巨集觀經濟能力下降，形成各自為政的“諸侯經濟”，層層小而全、大而全、自成體系，地區封鎖，貿易壁壘。經濟是政治的基礎，經濟實力決定政治權力。中央權威不斷降低，是引發一個國家分裂的不容忽視的重要因素。

　　第一，儘快提高國家汲取財政收入的能力。提高國家汲取財政收入能力的基本途徑，一是提高政府外部整合能力，即提高政府汲取社會資源的能力，使相當一部分社會資源通過現代稅收或非稅籌資手段轉變為政府資源。二是提高政府內部整合能力，即提高中央政府運用財力的能力，使相當一部分政府資源通過規範的分稅制轉變為中央政府資源；再通過中央對地方政府的轉移支付制度使地方政府更好地運用財政資源。

　　第二，清理和調整稅收優惠政策。實行稅收優惠政策從兩個方面對稅基產生危害：一方面優惠本身使稅基變窄或稅率變小，另一方面，一大批本不該享受此項優惠的納稅人，通過“掛靠”和“尋租”活動來避稅和偷稅，前者是稅務當局主動放棄的，而後者是派生的，也是稅務局始料不及的。解決問題也應當從此入手。

　　第三，強化對偷稅的管理。一方面要加強宣傳。通過媒體正面引導，培養人們的納稅觀念，讓公民自覺遵守稅法。稅務機構應當重視調查，及時掌握各類納稅人的納稅情報和經營情報，建立能及時反饋的信息網路。只有真正掌握納稅人的情報給予及時糾正和處罰，才能有效地堵塞偷漏稅。因此各稅務機構應當建立電腦信息檔案管理體系，將有可能成為準偷漏稅者消滅在偷稅行為發生之前。另一方面偷稅者應受到嚴重處罰。稅務當局應加強徵管隊伍的建設，提高徵管人員思想覺悟和業務水平，將執法犯法者清除出執法機構，嚴禁以稅謀私和“苛索”。

　　第四，變無稅交易為有稅交易。這裡包括兩種情況：非貨幣交易和無發票交易。非貨幣交易是指交易過程沒有精確的貨幣價格支付過程，在我國主要是指大量福利性非貨幣收入和物物交換。這種情況導致大量流轉稅的稅基流失。無發票交易是指交易過程，雖然有貨幣價格，但支付貨幣一方沒有收取發票交易憑證，導致營業交易收入缺少證據。這種情況也導致大量流轉稅稅基的流失。防止稅基流失的具體措施包括：進一步強化發票管理，進而杜絕“無發票交易”和“無發票所得”；建立“納稅人自動申報”制度，顯化兼職收入，將相應稅收“舉證責任”移交納稅人：加強所得稅和營業稅制建設，擴大所得和營業稅基。

　　第五，變無稅財產為有稅財產。財產稅是與商品流轉稅和所得稅併列的三大稅系。財產是商品流轉後得到的沉澱。我國財產稅一直未能建立起來，導致一大部分稅基脫離於稅法之外。建立財產稅系主要建立三種稅：一般財產稅，財產增值稅，財產轉移稅。一般財產稅就公民個人擁有的大件財產原值征收，從而將一般個人財產從無稅財產變為有稅財產。這種財產申報制度，也有利於剋服腐敗行為，有利於對不正當財產來源的監督。財產增值稅也可稱為財產利得稅，這種稅既可與一般個人所得稅合併，也可單獨征收。征收對象是財產使用過程中帶來的收入，而不是財產價值本身。財產轉移稅包括遺產繼承稅、財產贈與稅、財產交易稅通過三稅完善財產轉移稅體系，堵住避稅漏洞。