税基侵蚀

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　　税基侵蚀是指由于设置特别的减免税项目，从而增加对纳税人的某些税务优待，进而带来的税基的缩小。

　　税基侵蚀表现形式多样，遭侵蚀的原因也十分复杂，从不同的角度考察有不同侵蚀分类。从征纳双方角度分为征税方和纳税方原因；从主动和被动角度看，分积极主动侵蚀和消极被动侵蚀；和消极后果的侵蚀，从表现形式上看，从对经济影响好坏角度看，有积极影响分直接和间接的侵蚀。

　　一、征税方原因

　　税基侵蚀从税务当局自身找原因，主要表现在两方面，一是在实行各种税收优惠的政策过程中，使税基遭侵蚀，税收流失；二是政府在确立税法过程中，没有将税基作为课税对象，或虽作为对象，但课税对象范围较窄，导致税基侵蚀。

　　(一)政府实行各种类型的税收优惠政策与税基侵蚀

　　包括中国在内的多数发展中国家，在经济发展过程中，始终存在经济发展不平衡，资金短缺，技术落后等问题。因而利用税收政策引导投资方向，吸引外资和外国先进技术是这些国家的普遍选择。然而，种种优惠政策的确同时也标志着税基遭受侵蚀的产生。从我国看，下述五种优惠政策对税基侵蚀最强。

　　1．涉外税收优惠。1979年至今，我国在吸引外资方面给予广泛的税收优惠，包括投资本身的优惠、利润分配的优惠、再投资的优惠、计算税额中的优惠、特殊部门和行业追加优惠、专项优惠等多种形式。这种优惠实际发挥正面作用到底有多大，值得怀疑。但导致国税的大量流失则是实实在在的。据东北财经大学解学智先生介绍，我国1983—1992年仅免二减三一项，就使税基流失1500亿元左右，损失税款500亿元。

　　2．对内资企业和个人的税收优惠。除了对涉外企业和个人优惠外，中国还对内资企业有各种优惠政策，如对农、林、牧、水的投资，对经济特区和经济技术开发区、老市区的投资、对老、少、边、穷地区的投资，都可享受一定程度的税收优惠。值得一提的是，某些地区还自行制定优惠办法，越权减免，越级减免，拓展了税收优惠的深度和广度。如某城市曾公开宣布：凡在该市投资建厂的企业和个人，享受比经济特区更优惠的待遇。这些优惠不仅不合理合法，甚至在很大程度上起不到优惠想达到的目的。然而却直接减少了税基，使税收大量流失，却是实实在实的。

　　3．社会政策减免。这是指政府出于公平税负考虑，在税法中规定的起征点、免征额、税前扣除和列支项目、社会性减免(如对残疾人企业的减免税)等。这一政策实施与一般优惠政策不同，但在税基侵蚀上是一致的。这种社会政策减免，除直接侵蚀税基外，还带来大量的偷漏税和避税机会。如起征点的存在带来大量起征点以下税基不能带来国税收入。若没有起征点，则一方面能扩大税基广度和深度，另一方面也能克服以上偷漏税和避税行为。又如，社会福利企业享受减免，一方面已经侵蚀了税基，随之而来的是大量“挂靠现象”，冒牌假福利企业，假校办工厂、假“高科技”企业，纷纷出现，税基进一步受到损失。

　　4．改革中临时出现的税收政策。主要的典型例证是“税前还贷”和“出口退税”。税前还贷是一项投资抵免政策，也是税收优惠政策。国有企业实行税前还贷的初衷是照顾老企业自有资金不足，技术改造缓慢，无力承担还款任务的特殊需要，为保证企业生产经营活动的正常进行，帮助企业渡过独立经营初期的难关而颁布的。这一政策具有其历史的合理性。但是，它严重侵蚀了税基，其实质是国家财政替企业还贷款，弱化了企业信贷之间经济约束，导致企业吃国家大锅饭。据统计，截至1990年，仅国有企业税前还贷额一项就达3000亿元，如按50％税率计算，损失税款约1500亿。有人核算过，仅税前还贷一项就使财政收入占国民收入比重下降2个百分点。

　　5．扶持性减免政策。扶持性减免政策是按国家产业政策的要求，在中央授与的职权范围内，在有利于实现国家宏观调控目标的前提下，对从事开发性生产，进行设备更新、技术改造和新建项目并取得较好社会经济效益，按规定纳税有困难的国营、集体工业企业经申请批准，可给予扶持性减征新增产品税和增值税照顾。扶持性减免的条件，一是扶持项目必须是符合国家产业政策要求的计划内项目；二是按税法规定，纳税确有困难；三是计划内项目使用的贷款必须是金融单位发放的生产性贷款；四是计划内项目投产后有新增产品税和增值税。在同时符合上述条件的前提下，经严格审核可给予减征新增产品税和增值税。从扶持性政策的产生背景看，它有一定道理。然而在实践中，则导致大量挂靠性偷漏税和逃税活动，使国家税收流失严重。此外，还影响企业公平税负和公平竞争，有的发展成“免税”或变相“免税”，严重削弱了税法的统一性和权威性。地方政府不能很好掌握税收自主权，地方主义导致中央税收无法保证。

　　(二)课征范围之外的税基大量存在

　　税基是理论上的课税对象，国家将税基中能成为课税对象的都列入课税范围，加以课税。一般说来随经济的不断发展，货币能量和实物能量不断扩大，动态的交易性税基和静态的财产占有性税基都在不断扩大。此时，国家一方面通过出台新税种将新的税基或成熟的税基纳入课征范围，国家还可以通过调整旧有税法，通过扩大课税对象范围，降低起征点，缩小免征额，减少扣除项目等，将新税基纳入课税范围才能确保国税收入，随国民经济的发展而发展。然而，我国无税交易和无税所得广泛存在，使大量税基存在于课税范围之外，税基浪费，国家亏损。无税交易是非货币交易和隐蔽交易。众所周知，商品课税是以商品交换为前提。因此，凡是非货币交易一般无法纳入商品课税的征收范围。

　　我国作为一个发展中国家，农业人口比重较大，商品交换的潜力很大。换句话说，随货币化程度提高，商品课税的范围会越来越宽。反过来说，非货币交易广泛存在很大程度上侵蚀了税基。与非货币交易相似，对税基有很大侵蚀作用的是隐蔽交易。它是指“灰市”交易和“黑市”交易。有些“灰市”交易是无发票交易的另一种形式，显然无发票交易也是一种隐蔽交易。在我国政府对交易形式管理不严，很多企业或个人出于习惯或其他原因，从事一项经济活动，特别是某项服务付费后，不主动索要发票——交易证明，从而形成大量不缴纳税交易行为及“隐蔽所得”，这对税基侵蚀作用十分明显。据粗略统计，我国非货币交易和隐蔽交易广泛存在，将使商品课税的税基流失1／3以上。除此之外，我国还存在大量无税所得。具体包括非交易所得、非货币交易所得和其他隐含所得以及隐含财产。由于非货币交易的广泛存在，非货币交易所得也是大量的，同时由于这类所得无法捕捉和度量，自然逃脱于实际课征范围之外。事实上，在我国还大量存在非货币收入，非交易收入——不仅未通过货币交易，也未通过交易，即非交易所得。这方面典型的例子是城市居民享受的廉价住房、公费医疗、免费托保、上学，农村居民的自我生产收入等。这类所得提高了有关人员的实际支付能力和实际收入水平，但无需通过商品课税和所得课税。本来这种通过商品课税和所得课税可以通过财产沉淀环节加以课征，然而我国财产更是在课税范围之外，是很令人遗憾的。国外有些学者估计，我国居民个人的人均GDP为800美元～1000美元，现有统计结果是未把社会福利部分计算在内，由此可见，非交易所得部分数额之大。非交易所得和非货币交易所得均属隐含所得，但非其全额。在现实中，还有大量的其他所得，如“送礼”收入，“回扣”收入，“公款私用”收入，“寻租”收入，等等，无不进一步削弱税基。

　　二、纳税方原因

　　主要有两个方面：一是纳税人的偷漏税行为；二是纳税人寻租压力。

　　(一)偷漏税有增无减

　　我国税制不健全，税法程度低，自觉纳税观念不强，不规范交易存在，是至今未能有效解决的问题。在这一背景下，偷漏避税屡屡发生，屡禁不止，甚至愈演愈烈。由于中国税制处在发展和改革之中，漏洞缺点在所难免，加上大量减免税优惠政策的存在和征管不力，处罚不严，为逃税、避税者提供了机会。

　　(二)纳税人的寻租压力

　　“寻租压力”是指纳税人想方设法努力利用各种渠道和关系向有关当局施加影响，让其主动给其税收上的好处，包括抵免减免、延期以及减少处罚，等等。它与避税的最大区别在于避税是纳税人独自进行的，而“寻租压力”则是通过税务当局以及税务人员积极配合，一旦成功，比避税更为“正大光明”。由此可见，“寻租压力”与正常减免优惠有相似之处，有些甚至一样。但从理论上看，两者之间有本质区别：

　　1．正常减免优惠是针对众多同等条件的企业和个人而言，具有一般性；“寻租压力”是个别纳税人在不具备条件的情况下，通过人为改装而得到优惠；

　　2．正常减免是税务当局为了某种目的人为选择的，“寻租压力”是税务当局或个人为达到目的而给予的；

　　3．正常优惠是公平竞争，“寻租压力”是不公平竞争。

　　我国大量存在税收“寻租”导致税基流失，相当惊人。值得一提的是个别执法犯法的人员在“苛索”、“回扣”之下，拿国税作交易，以税谋私，主动与“寻租”者做交易，谋取个人好处。

　　第一，税基腐蚀将使政府筹措资金变得更加困难，直接制约着财政改革和发展目标的实现。由于税基侵蚀，一方面税基变窄，课税对象金额变少；另一方面使拓展税基的意图化为泡影。因为可滋生财政收入的潜在税基几乎全部被侵蚀掉了，拓展税基便没有意义。有人提出中国在税制建设上应走“宽税基，低税率”的路子，在理论上确是良性循环的好路子，但在中国现实背景下，如何才能拓宽税基令人怀疑。显然，在税基侵蚀问题未得到有效解决的条件下，若使税收收入增长，唯一的途径就是提高税率，而这又将导致税负过重，促使人们更想逃税、避税。

　　第二，税基侵蚀将削弱中央税收权威，抑制税收功能作用的发挥。由于税收优惠政策的实施缺少规则，对各地方政府自定的税收优惠无法进行有效抑制，无须纳税的交易行为和收入获取方式广泛存在，偷漏避税愈演愈烈，必然使社会公众和各类企业产生蔑视税收的心理，并以成功地逃避税收为荣。这表现为变态的，攀比，其结果不仅使税收的收入功能被削弱，调节功能也形同虚设。

　　第三，税基侵蚀对社会主义市场经济运行也有一定的扭曲作用。在理论上，只有“中性税收”对市场价格机制干扰最少，因而扭曲作用最小。在理论上，无论是何种倾斜性税收政策都有破坏市场均衡的可能。由于我国政府广泛地运用税收优惠手段，各类企业、行业、部门的税负水平差别较大，必将影响经济主体投资决策，使价格中含税量不同，从而使经济运转背离市场的轨道，对社会主义市场经济的发展不利。同时，由于偷税、避税行为得不到有效控制，也将诱导企业走上错误的经营之道。

　　第四，税基侵蚀对经济发展也有不利的影响，一方面，税基侵蚀使政府降低筹措资金的能力，财政出现困难，而在发展中国家，政府保持适当份额的生产投资始终是经济发展所必需的；另一方面，税基腐蚀破坏了和谐社会秩序，扰乱了市场，使经济发展失去了可靠的依托和中心。

　　第五，导致整个国家财政能力下降。国家汲取财政收入的能力是中央政府控制宏观经济能力的基础。国家汲取财政收入的能力下降，意味着中央政府控制宏观经济能力在下降，它将在中国向市场经济转变过程中产生十分严重的短期和长期后果。这包括：投资急剧膨胀，预算外资金过多，各地方政府、企事业单位拚命争上项目，乱铺摊子?基本建设规模超越国力和资源供给能力，消费需求膨胀，职工手持货币增长过快，再加上分配不均，社会集团购买力的超额增长，助长了奢侈消费，超前消费，经济周期波动，连年财政赤字。与此同时，中央财政向中央银行大量透支，中央银行超额印制钞票，导致通货膨胀。中央控制宏观经济能力下降，形成各自为政的“诸侯经济”，层层小而全、大而全、自成体系，地区封锁，贸易壁垒。经济是政治的基础，经济实力决定政治权力。中央权威不断降低，是引发一个国家分裂的不容忽视的重要因素。

　　第一，尽快提高国家汲取财政收入的能力。提高国家汲取财政收入能力的基本途径，一是提高政府外部整合能力，即提高政府汲取社会资源的能力，使相当一部分社会资源通过现代税收或非税筹资手段转变为政府资源。二是提高政府内部整合能力，即提高中央政府运用财力的能力，使相当一部分政府资源通过规范的分税制转变为中央政府资源；再通过中央对地方政府的转移支付制度使地方政府更好地运用财政资源。

　　第二，清理和调整税收优惠政策。实行税收优惠政策从两个方面对税基产生危害：一方面优惠本身使税基变窄或税率变小，另一方面，一大批本不该享受此项优惠的纳税人，通过“挂靠”和“寻租”活动来避税和偷税，前者是税务当局主动放弃的，而后者是派生的，也是税务局始料不及的。解决问题也应当从此入手。

　　第三，强化对偷税的管理。一方面要加强宣传。通过媒体正面引导，培养人们的纳税观念，让公民自觉遵守税法。税务机构应当重视调查，及时掌握各类纳税人的纳税情报和经营情报，建立能及时反馈的信息网络。只有真正掌握纳税人的情报给予及时纠正和处罚，才能有效地堵塞偷漏税。因此各税务机构应当建立计算机信息档案管理体系，将有可能成为准偷漏税者消灭在偷税行为发生之前。另一方面偷税者应受到严重处罚。税务当局应加强征管队伍的建设，提高征管人员思想觉悟和业务水平，将执法犯法者清除出执法机构，严禁以税谋私和“苛索”。

　　第四，变无税交易为有税交易。这里包括两种情况：非货币交易和无发票交易。非货币交易是指交易过程没有精确的货币价格支付过程，在我国主要是指大量福利性非货币收入和物物交换。这种情况导致大量流转税的税基流失。无发票交易是指交易过程，虽然有货币价格，但支付货币一方没有收取发票交易凭证，导致营业交易收入缺少证据。这种情况也导致大量流转税税基的流失。防止税基流失的具体措施包括：进一步强化发票管理，进而杜绝“无发票交易”和“无发票所得”；建立“纳税人自动申报”制度，显化兼职收入，将相应税收“举证责任”移交纳税人：加强所得税和营业税制建设，扩大所得和营业税基。

　　第五，变无税财产为有税财产。财产税是与商品流转税和所得税并列的三大税系。财产是商品流转后得到的沉淀。我国财产税一直未能建立起来，导致一大部分税基脱离于税法之外。建立财产税系主要建立三种税：一般财产税，财产增值税，财产转移税。一般财产税就公民个人拥有的大件财产原值征收，从而将一般个人财产从无税财产变为有税财产。这种财产申报制度，也有利于克服腐败行为，有利于对不正当财产来源的监督。财产增值税也可称为财产利得税，这种税既可与一般个人所得税合并，也可单独征收。征收对象是财产使用过程中带来的收入，而不是财产价值本身。财产转移税包括遗产继承税、财产赠与税、财产交易税通过三税完善财产转移税体系，堵住避税漏洞。