社會政策學

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社會政策學（Social Policy）

　　社會政策概念與社會政策學科的誕生是工業化時代的產物。1873 年, 德國一批經濟學教授為研究處於市場經濟初期德國的社會矛盾, 發起成立了社會政策學會。第一個給社會政策下定義的是華格納(Wagner Adelph) 。他在1891 年提出, 社會政策是運用立法和行政的手段, 調節財產所得和勞動所得之間分配不均的問題。20 世紀四五十年代, 在歐洲各國解決工業化帶來的社會問題的進程中, 一門應用性學科——社會政策學科形成了。經過半個世紀的發展, 社會政策學科在歐洲已被廣泛接受。歐洲的大學研究生院幾乎都設有以其命名的系科, 學科有自己的刊物和學會。近年來, 講究實用的美國人也開始關註社會政策制定與分析的有關理論, 1999 年,哈佛大學首次設立了社會政策的博士學位。

　　社會政策學是一門經濟學與社會學的交叉學科。它發軔於經濟學, 方法論更多地依據經濟學, 但卻與經濟學的研究範式有明顯區別, 而它的價值觀則更多地來自社會學。從根本上說, 社會政策學是應對社會問題的產物。由於不同時代人們面臨不同的社會問題,它所研究的主要問題也在發生著變化。20 世紀五六十年代, 隨著福利國家的建成, 許多人認為意識形態的爭論在西方國家已經終結, 因此, 社會政策需要研究的就是如何增進公民福利即政策的有效執行, 這就形成了這門學科最初的社會行政傳統, 其主要代表者是英國著名的社會學家、社會政策研究的鼻祖馬歇爾教授(T. H. Marshal) 。20 世紀70 年代, 由於社會福利政策對經濟社會以及人們的價值觀產生了負面影響, 人們開始對社會政策學科的理論基礎和政治立場進行反思, 其中的代表性人物是另一位社會政策研究大師、英國社會學家、現代福利國家理論創始人之一的蒂特姆斯(Richard. M1Titmuss) 。蒂特姆斯的貢獻之一, 是揭示了價值選擇在社會政策中的地位。他說: “我們所能做得到的, 是更加清楚地揭示需要社會正視的價值抉擇。如果我們將社會政策領域視為一個專門為社會某一或某些集團而設的封閉及分割的領域, 我們將不會發掘出有意義的問題。” 他的這一觀點為社會政策科學研究確立了價值觀, 即在以不同價值取向制定不同社會政策的政策制定者面前, 要保持價值無涉的科學和客觀的態度。此外, 比之馬歇爾, 他對社會政策關涉客體的理解要寬泛得多。他在解釋社會政策的需求時說: “我們關註的是對一系列社會需求以及在稀缺條件下人類組織滿足這些需求的功能的研究。人類組織的這種功能傳統上稱之為社會服務或社會福利制度。社會生活的這個複雜領域處於所謂的自由市場、價格機制、利益標準之外。”

　　20 世紀70 年代中期以來, 西方社會人口結構、全球經濟結構和政治格局發生了重大變化,高科技和信息技術的高速發展, 加快了世界性競爭和大規模工業改組的進程, 結構性、技術性失業迅速增長。尤其是呈不可逆轉之勢的對勞動力需求的明顯減少, 對某些社會群體如非熟練的青年職工、老年人和婦女產生了深刻而持久的影響, 各種新形式的貧困和邊緣化來勢迅猛,並被加速進行的經濟全球化帶往世界各地。十分明顯, 工業化時代形成的社會政策價值理念和制度模式, 無法應對這些新問題, 社會政策學科面臨嚴峻的挑戰。於是, 福利國家展開了有關社會政策價值觀的激烈爭論, 人們對以往司空見慣的滿足需求的基本方式——依賴政府的社會幹預直接提供社會福利產品提出了質疑, 與此同時, 政策實施中以多元化的手段特別是引進市場機制推進社會政策目標實現的嘗試在許多國家推開。

　　1.社會政策學發展的三個階段

　　自19世紀末以來的一部社會政策發展史, 大致上可以劃分為三個階段, 即“前福利國家”階段、“福利國家”階段和“後福利國家”階段。劃分的時間界線則以20世紀40年代英國“貝弗里奇報告”的出台及稍後的“福利國家”的建成, 以及70年代末英國撒切爾主義、美國里根主義的“社會福利制度改革”這兩個在社會政策發展歷史上起決定性影響的事件為準。

　　(1) “前福利國家”階段(19世紀70年代—20世紀40年代初) 。這一階段的主要目標是“緩解貧困問題”。在這一階段, 社會政策的概念首先在德國被提出。但是, 國家施行社會政策的實踐卻可以追溯到1601年英國“伊麗莎白濟貧法”的頒佈。在這個階段, 英國模式和德國模式先後問世。進入20世紀, 社會政策研究的中心逐漸移向英國。為在政府政策與個人需求之間搭起一座互動與溝通的橋梁, 作為國家政策與個人福利之間的“傳承機制”的社會工作的作用凸顯出來。當時的社會政策研究和教學主要被包含在社會工作學的範疇之內, 甚至只是社會工作學的一門課程。同時, 社會政策研究與社會工作一樣, 主要是取“問題導向”和“行動導向”,在對貧困、健康、住房、教育等方面具體政策的研究占主要地位。其中最為著名的有19世紀末、20世紀初英國的布希和朗特裡關於貧困問題的研究, 如布希(CharlesBooth) 的《倫敦東區人民的勞動和生活》和朗特裡( Seebohm Rowntree) 的《貧困: 城鎮生活研究》。

　　(2) “福利國家”階段(20世紀40年代初—70年代末) 。這一階段發展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英國“貝弗里奇報告”的出台及稍後“福利國家”的建成標志著社會政策研究進入了“福利國家”階段。“福利國家”的制度和政策設計實際上為國家政策和個人福利之間的關係設定了一個相對穩定的大框架。由於從20世紀50年代初到70年代中是西方國家經濟發展的黃金時期, 在這樣的社會、經濟背景下, 福利國家政策的發展也是一帆風順。

　　在這一階段, 逐漸地, 從社會工作學中分出了一門獨立的學科, 稱為“社會行政學”。因為已經有凱恩斯經濟學和貝弗里奇報告基本上框定了福利國家的“大政方針”, 所以, 政府和社會要做的事似乎就是將福利國家的既定政策通過各種社會福利計劃與相關服務具體地落實到每一個公民身上。因而, 政府的行政管理似乎更值得關註。於是, “研究各種提供‘社會服務’的人類組織和正規結構”的“社會行政學( Social Administration) ”作為一門獨立的學科首先從社會工作學中分化出來。據香港的周永新教授介紹, 蒂特馬斯是社會行政學的第一位教授, 因此被奉為這門學科的鼻祖。在社會行政學中, 社會政策研究已經占據了相當大的份量, 蒂特馬斯當時教的就是“社會政策”。他的講稿在他去世之後由他的學生編輯為《社會政策十講》一書, 成為社會政策領域的經典著作。蒂特馬斯的其他著作還包括《社會政策導論》、《福利國家評析》、《收入分配與社會變遷》等等。這一時期其他的重要著作還有馬歇爾的《社會政策》、平克(RobertPinker) 的《社會理論與社會政策》、瑞恩的《社會政策: 選擇和變遷的結果》, 等等。

　　(3) 後“福利國家”階段(20世紀70年代末至今) 。這一階段的主題是“社會福利制度改革”。20世紀70年代西方國家走進了“滯漲時期”, 凱恩斯經濟學和福利國家理論受到了普遍的懷疑。以英國的撒切爾主義和美國的里根主義為代表的社會福利制度改革翻開了社會政策研究的新的一頁。這一階段又可分為兩個小階段: 一是從70年代末到90年代初, 保守主義和新自由主義大行其道, 對福利國家理論大肆抨擊, 將其作為西方經濟衰退的“替罪羊”; 二是90年代中至今, “中間道路”占了上風, 既對保守主義和新自由主義的盛行進行反思, 又對福利國家的理念重新審視並基本加以肯定。

　　在這一階段, 福利國家的基本理念受到衝擊。同時, 全球化的影響使社會政策的變化更為頻繁、影響也更為廣泛, “福利多元化”成為時代的主流。全球化也使社會政策需要更為廣闊的國際視野。於是, 社會政策的不確定性與日俱增, 社會政策研究的必要性和緊迫性也增加了。因此, 僅僅局限在“行政管理”上來討論相關的問題已經落後於形勢, 為適應需要, 到90年代後期在大學中將“社會行政系”易幟為“社會政策系”成為風潮, 這標志著社會政策作為一門獨立的學科和研究領域日趨成熟。

　　在研究成果方面, 這一階段既有批判福利國家理論的著作, 如安德森(Digby Anderson) 的《破除福利國家的符咒》、米休拉的《危機中的福利國家》等。同時, 也有很多對上述批判提出質疑的著作, 如C1皮爾遜(Christopher Pierson) 的《超越福利國家?》和P1皮爾遜( Paul Pier2son) 《拆卸福利國家?》。到90年代後期, 社會政策研究走出了福利國家功過是非之爭的圈子,不同福利體系的比較成為熱門, 如希爾(Michael Hill) 的《社會政策比較研究》、米奇列(JamesMidgley) 的《全球化下的社會福利》等, 都已經將研究視野投向全世界。

　　2.走向“全球化”的社會政策

　　進入21世紀, 經濟全球化的進一步發展帶動了政治、社會和文化的全球化。在全球化的大背景下, 各國政府對“經濟主權”的控制被大大削弱, 同時, 對“社會主權”的控制也面臨挑戰。一方面, 一個國家的社會政策不再僅僅只是對其國內的經濟、政治和社會變化的反應, 而是會越來越多地受到各種國際因素的影響; 另一方面, 社會政策的決策和實施過程也將會超出國界之外。這種情況將不僅會影響未來中國國內的經濟與社會政策, 而且還將對未來的國際經濟與政治關係產生重要影響。

　　周巨集描述了經濟全球化如何影響整個社會系統。按照馬克思的觀點: “生產關係總合起來就構成為所謂社會關係, 構成所謂社會, 並且構成為處於一定歷史發展階段上的社會, 具有獨特的特征的社會”, 因此, 隨著歷史的變遷和生產方式的變化, 與一定的歷史階段的生產力水平和形式相適應社會系統就要發生變化。從20世紀80年代開始, 西方世界在第二次世界大戰以後以民族國家為單位建立和完善起來的福利國家系統就面臨著巨大的挑戰。因為“資本的‘四處流動’擺脫了民族國家的政治控制, 成為獨立的自主決策體, 使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力”。同時, “由於資本的增殖場所已經擴大到全球, 要在一國內對所有的收入徵稅幾乎是辦不到的。因而, 民族國家的政府賴以調整經濟政策、干預社會分配的能力是大大地被削弱了”。於是, 經濟全球化造成了兩方面的後果: 一是導致國內社會不平等加劇以及貧困(主要是相對貧困) 問題增多, 從而導致對社會保障的需求增大; 二是削弱了政府維持和提高社會保障和其他福利給付的動機, 從而使社會成員尤其是下層成員獲得的保障和福利水平相對降低,進而使相對貧困問題長期難以解決。

　　為了應對經濟全球化的挑戰, 從經濟上的共同市場(歐同體) 到政治、經濟一體化的歐盟,歐洲國家採取了集體行動: 打破了彼此之間商品、資本和勞務流動的邊界, 通過市場的聯合來保護他們的社會權利, 通過讓渡一部分政府權力, 在更大的範圍內共用超國家權力。一些歐洲的學者還試圖把歐洲模式推介到全世界, 提出了建立“全球社會政策”體系的倡議。

　　在130多年的發展歷程中, 社會政策學科在價值理念上形成了四大與眾不同的顯著特點:其一, 以“公平”與“人權”為基本價值觀。蒂特馬斯認為: “人不單是經濟性的人”,“人是一種社會存在”, “應該關切社會中的人——尤其是人際關係里非經濟性的因數”。因此,社會政策學從一開始就將自己的理論架構的核心定位於“公平” (Equity) 與“人權” (Rights) 。

　　關於“公平”, 瓊斯( Kathleen Jones) 、布朗( John Brown) 和布拉德肖( Jonathan Bradshaw) 合著的《社會政策要論》一書中, 在對“平等” (Equality) 、“公平( Equity) ”和“社會正義( Social Justice) ”等概念作出解釋和評析以後歸納道: “基本上, 這些議論建立在三個基礎之上: 在道德議論方面, 公平就是正直; 在理論議論方面, 公平就是共同利益; 而在極實際的議論方面, 就是不公正和不公平往往落在那些採行不公正或不公平的人身上。”。

　　關於“人權”, 主要是根據1966年聯合國大會通過的《世界人權宣言》, 主張“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由, 不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別”。具體而言, 這些權利體現在就業、社會保障、健康、住宅、教育和其他社會服務等等方面。

　　在當代社會政策研究中, 從“公平”和“權利”出發, 發展出一系列新概念, 諸如“社會排斥”、“社會剝奪”、“增權”和“社會資本”等, 作為社會政策研究新的視點與支撐點。

　　其二, 從不諱言自己的“價值立場”。蒂特馬斯指出: “社會科學——特別是經濟學和社會學——明顯不是‘免除價值’的, 永遠也無此可能。”“以中立的價值立場討論社會政策是沒有意義的事情。”“在社會福利體系之內, 人們無法逃避各種價值選擇。”這個特點在國際上得到廣泛的認同, 並得到聯合國的認可與推廣, 1962年聯合國出版的《社會服務的組織與管理》一書中指出: “不論人們視之為狹隘還是廣泛, 這些定義均含有三個目標——當然還有價值判斷: 第一, 其宗旨皆為行善——政策指向為市民提供福利; 第二, 兼有經濟與非經濟的目標; 例如: 最低工資、最低收入保障標準等; 第三, 涉及某些進步的資源再分配手段, 劫富濟貧。”。

　　其三, 以“公民參與”為基石。蒂特馬斯將社會政策看成是“有關矛盾的政治目的和目標的選擇, 以及它們的釐訂過程, 什麼才能構成好社會或好社會裡足以從文化上區分社會人( SocialMan) 的需要和志向與經濟人(EconomicMan) 的需要和志向”。在這樣一個過程中, “公民參與”是不可或缺的。王思斌指出: “認真地說, 公民參與是社會政策的精髓。這是因為, 任何社會政策都是涉及廣大民眾的, 特別是社會的弱勢群體, 社會政策應是以保護他們的起碼利益為目的。”“民眾也是社會政策運行的主體, 社會政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。”“民眾參與社會政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對政策意義的理解, 而且會使他們知道政策何以如此, 而不是另外一種形態。”。

　　上個世紀80年代以來, 社會政策也借用了市場化的語言表示一種與時俱進的新觀念, 譬如將政策對象看作“客戶(Client) ”, 在政策實施的過程中強調要時刻傾聽客戶的意見, 這就更清楚地體現出作為政策實施主體的政府機構的公共服務性質。

　　其四, 以“漸進主義”為發展策略。“改革是不能不漸進的, ??我們反對激烈的階級鬥爭, 也反對放任的政治制度。” 德國社會政策學會是在與主張“自由放任主義”的曼徹斯特學派的論戰中誕生的。不瞭解這個理論背景, 可能就難以理解社會政策學為什麼總是以介入和干預具體的政策過程為己任。因此, 社會政策領域所推崇的政策主張, 絕非“激進”, 而是實事求是, 強調調查研究, 以充分瞭解面臨的社會問題的來龍去脈; 同時反對急躁冒進, 提倡腳踏實地, 重視在政策過程中積累起一點一滴的社會進步和文明成果。

　　與上述基本理念與理論框架相聯繫, 社會政策的學科建設也表現出四大鮮明的特點:其一, 研究領域的邊緣性、交叉性和開放性。經過最近幾十年來不同學科背景的專家學者在社會政策領域中一起工作, 社會政策學成為一門具有邊緣性、交叉性和開放性等特點的新興應用社會科學學科, 而這個特點正是其強大的生命力之所在。當前, 社會政策學徹底打破了傳統學科的分界線, 正將社會學、經濟學、政治學、行政管理學、社會心理學、社會工作學等學科的知識以“適用”和“實用”為目的在這裡融為一體。

　　回顧歷史, 一開始提出社會政策概念的德國社會政策學會的成員大多都是經濟學家。而到蒂特馬斯把社會政策作為一門獨立的學科來講的時候, 這門課又主要是建立在社會學和社會工作學的知識體系的基礎上了。蒂特馬斯曾為社會政策研究列出的一份長長的所需基礎知識的“菜單”: “研究社會政策的基礎知識要包括: 人口變遷——它的過去與現在, 以及對未來的預測;家庭制度與婦女地位; 社會分層與階級、世襲階級、地位和流動等概念; 社會變遷與工業化的後果, 城市化和社會狀況; 政治結構; 工作倫理與工業關係的社會學; 少數民族與種族偏見; 社會控制、附合、越軌行為和維持政治現狀的應用社會學等。”。

　　也許這門學科註定要成為一個具有進化優勢的雜交品種, 到20世紀後期, 福利國家的信仰動搖以後, 社會政策領域的研究開始變得富有挑戰性, 吸引了更多經濟學家、政治學家、社會管理學家、社會心理學家的加盟, 甚至許多資深的政府高級官員在退出政界後也加入到社會政策的研究和教學中來。社會政策研究向縱深發展也確實需要融合各種其他學科知識, 譬如, 研究住房政策既涉及到住房與社會環境、住房與社區建設等典型的社會學領域的知識, 也涉及房地產市場研究、住房融資等典型的經濟學領域的知識, 要在這個領域有所作為必然要使這些知識在一個新的理論框架中融為一體。這種跨學科的知識融合使社會政策學的知識體系迅速向外擴張。

　　其二, 研究方法的具體化與技術化。目前, 社會政策學的一個發展趨勢是分工越來越細, 越來越具體化甚至技術化, 常常就一個社會問題進行非常深入和連續、持久的探討, 追求更為有效的解決辦法。因此, 社會政策更多的是關註解決具體的問題而不僅僅停留於理論體系的建構, 強調研究對象及研究方法實用性是社會政策學的最大的特點①。根據這個特點, 常常有人將其比作社會科學領域的“工科”, 其追求的目標通常是在某一個具體的社會領域中提出一項有效的社會政策以及良好的政策效果和社會反響。

　　就研究方法的具體化而言, 社會政策學的內部分工是細之又細的。譬如, 關於老年社會政策的研究, 通常會分成三個部分: 資金保障、服務照料和親情慰藉; 而到了這一層次還能往下細分, 譬如服務照料又可以分為社區照顧和院舍照顧等。在發達國家, 在巨集觀、中觀和微觀層次上都會有學有專長的專家。當然, 目前在中國, 還做不到這一點。

　　其三, 政策建議的可行性和可操作性。蒂特馬斯說: “政策一詞有著行動取向和問題取向的意思。”蒂特馬斯還指出: 現代社會科學學科的發展涌現出“那麼多”的以“社會”命名的學科, “其實, 這個追求‘社會’的潮流多半是出於對經濟學家、政治哲學家、試驗心理學家, 以及社會學家過去所營造的各種愚不可及的人為的社會模型的一種反動”。正因為如此, 社會政策學強調從不同的社會問題出發, 具體地分析每一個問題的來龍去脈, 找出問題的根源, 然後提出具有“行動性”的, 即具有可行性和可操作性的政策建議。

　　可以用社會學研究與社會政策研究的區別為例來說明上述觀點: 波普諾(David Popenoe)將社會學研究分為兩大類: “通常, 社會學家進行兩種類型的經驗研究”——“描述性研究”和“解釋性研究”。“描述性研究是知識探索的第一步。它主要是為了弄明在何時、何地、對什麼人發生了什麼事情。在描述性研究中, 人們認認真真地收集資料來描述群體、社會活動和事件。”“雖然描述性研究是必不可少的起點, 但是社會學家長盛不衰的理論興趣卻使他們去研究事物為什麼會發生。解釋性研究就是為了回答‘為什麼’和‘怎麼樣’的。”。

　　社會政策研究則在“描述性研究”和“解釋性研究”之外, 還必須加上“對策性研究”,而且後者才是研究的真正目標。如果不能形成有效的政策建議, 從社會政策的要求來說, 研究任務就沒有完成。而在社會政策研究中, “描述性研究”和“解釋性研究”的部分, 倒是可以間接或直接借用社會學的研究成果。因此, 在把社會政策當作社會科學領域的“工科”時, 實際上是把社會學看成“理科”的。

　　其四, 知識體系的系統化和專門化。一門學科終究要在高等教育中取得一席之地, 因為這標志著這門學科的成熟和得到學界、政府乃至全社會的承認。就一門學科而言, 早期的社會政策曾經屬於社會工作或社會行政的範疇, 甚至僅僅是社會工作學和社會行政學中的一部分課程。以英國倫敦政治經濟學院為例, 其社會政策系的前身即社會工作系, 當時創建的目的主要是培養具有職業意識的社會工作者, 教學的內容以社會工作的理論及實踐為核心。隨著社會政策研究的發展以及研究人員越來越多地投身政策咨詢, 這個系的教學也逐步轉向培養社會政策的研究人員與社會工作者並重, 而從發展的趨勢看, 在倫敦政治經濟學院, 甚至前者有可能完全取代後者。這也許標志著作為一門應用社會科學學科, 社會政策學已經趨向成熟。

　　目前, 英國已經有倫敦政治經濟學院、拉夫伯勒大學、沃里克大學、肯特大學、諾丁漢大學、約克大學、巴斯大學、愛丁堡大學、曼徹斯特大學、布魯內爾大學等20所大學專門開設了社會政策系(一部分是由原社會工作系改名而來) , 這預示著社會政策學科的發展前景看好。

　　不管學者們是否把社會政策看成一門學科,他們都承認,社會政策與許多其他學科存在密切關係,或者說,社會政策是一個多學科的交叉領域。這是社會政策的最大特征。一般認為,社會政策和社會學、政治學、社會工作密切相關,而與經濟學、歷史學、地理學、哲學以及法學等也存在一定的聯繫(下圖) ,社會政策正是吸納了上述學科的知識和方法才得以不斷發展。

　　社會學為社會政策提供了有關社會背景和社會問題的基礎知識。蒂特姆斯(1991:3) 指出,“研究社會政策的基礎知識包括: 人口變遷——它的過去與現在以及對未來的預測;家庭制度與婦女地位;社會分層與階級、世襲階級、地位和流動等概念;社會變遷與工業化的後果,城市化和社會狀況;政治結構;工作倫理與工業關係的社會學;少數民族與種族偏見;社會控制、附合、越軌行為和維持政治現狀的應用社會學等”。而社會政策既脫胎於社會工作,又服務於社會工作,兩者相輔相成,都屬於重要的應用性社會科學。社會工作幫助社會政策對社會福利和社會需求進行界定,而社會政策則為社會工作實務指出了行動綱領。社會政策要研究政府提供哪些福利以及如何提供這些福利,因此社會政策的分析需要政治、法律和管理學方面的知識,同時也會採納這些學科中的分析方法(Spicker , 1995 :9)

　　以減貧政策為例,對貧困成因的看法是制定減貧政策的基礎,這會涉及到社會學的知識;要分析貧困人口的現狀和發展趨勢,就會涉及到人口學和統計學的知識;要向貧困人口提供援助,那麼最低標準需求的認定會涉及經濟學、社會學的知識,援助項目的組織和提供會涉及政治、法律和公共管理學方面的知識。如果這是一個工作福利(workfare)項目(即強調只有參加工作才能享受福利) ,那麼就會涉及社會心理和社會工作方面的知識。但是,關於減貧政策的研究不會被認為是屬於社會學、經濟學、人口學、政治學、社會工作的學科領域。也就是說,雖然社會政策與其他許多社會學科有交叉,但是作為一個研究領域的集合,社會政策並不屬於任何其他一門社會科學。此外,雖然有些術語(如利他主義、污名、福利權和貧困) 也用在其他學科中,但它們的用法或分析的維度是不同的。在社會政策中,這些概念有其不同的特征和特定的理解方式。

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