社會保障績效評估

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　　社會保障績效評估是根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的判斷，對社保機構在管理過程中的投入、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定。簡言之，就是通過設置一系列指標體系對社會保障的責任實施效果進行評估。

　　實施社會保障績效評估的目標是提高社會保障服務質量、降低管理成本。依據不同的標準，可將社會保障績效評估進行不同的劃分。

　　總的來說，社會保障績效評估大致可以劃分為三種類型：

　　(1)普適性的社保部門績效評估，這是把績效評估作為特定管理機制中的一個環節，並隨著這種管理機制的普及而普遍應用於多個社保部門，如目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、效能建設等。

　　(2)具體領域的組織績效評估，這種評估一般應用於某個領域，具有自上而下的單向性特征，即由社保主管部門設立評價指標體系，組織對所屬企事業單位進行組織績效的定期評估。例如，勞動部為保險部門設立的績效評估體系等。

　　(3)專項績效評估，這是針對某一專項活動或社保工作某一方面的績效評估。例如，保險部門的下屬單位實施保險業務效率評價，勞動部制定的“社會保障管理績效評估評價指標體系”等。

　　對社會保障部門進行績效評估，不論是對於處在發展中的中國政府，還是對於社會保障體制改革來說，都具有十分重要的現實意義：

　　1．績效評估是社會保障體制改革的迫切要求

　　改革開放以來，我國社會保障制度進行了積極的改革探索，初步建立了基本適應社會主義市場經濟體制要求和生產力發展水平的社會保障制度體系和運行機制，但是，30年改革開放是一個漸次推進、摸著石頭過河的過程，在取得巨大成就的同時，也有許多改革不到位、不徹底的地方，甚至出現一些失誤，比如：社會保障運行成本增大，削弱了經濟的競爭力和制度的可持續發展能力等，因此，社會保障體制的新一輪改革，必然要求建立一套科學合理的社會保障績效評估體系。

　　2．績效評估是推進我國社會保障事業進一步發展的重要環節

　　當前，我國社會保障事業尚處於初創階段，管理的體制機制建立尚不完善，對社會保障管理進行績效評估，有助於推進社會保障事業的進一步發展。這是因為我國政府過去一直強調對社會經濟生活進行大一統的管制，造成了政府機構臃腫，效率低下，腐敗孳生。改革開放以來，雖然已經沿著市場的方向前進了很多，但還存在許多問題，比如社會的公平公正、政務公開、行政管理中的民主機制等等，在進一步深化改革過程中，必須對政府的投入產出、政府行為的效率、效果進行評價，確定問題所在，並接受人民群眾的監督，這也是民主政治的基本要求。

　　3．績效評估可以提高社會保障部門的績效，降低運行成本

　　現代社會保障管理的核心問題是提高績效，要改進績效就必須首先瞭解目前的績效水平是什麼。如果不能測定績效，也就無法改善。績效評估為社保部門瞭解績效水平提供了技術上的支持，同時，績效評估在行政管理實踐中也具有計劃輔助、監控支持、促進、激勵及資源優化功能。總之，社會保障績效評估有助於在社會保障組織內部形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿於社會保障管理活動的各個環節。

　　4．績效評估機制有利於社保管理人員樹立正確的政績觀

　　當前，在社會保障事業中，一些管理幹部只當官、不辦事，或者說不辦實事；對上溜須拍馬、阿諛奉承，對下頤指氣使、飛揚跋扈；工作中互相推諉、互相扯皮；熱衷於搞形式主義的“政績工程”、“獻禮工程”以及文山會海、辦事手續繁雜；有人請功、無人擔過等現象屢糾不正。除其他因素外，現行的幹部考評機制的不合理是一個重要原因。由於評價幹部的標準是諸如產值、收費額度、再就業率、參保率、脫貧人數、開傳達會場數、參會人數、印發宣傳材料份數等數字，所以就出現了“數字出官、官出數字”的惡性迴圈，且屢禁不止。要根本扭轉這種不正之風，就要靠樹立正確的政績觀以及加強黨風、政風建設，要靠制度建設。建立科學的社會保障績效評估體系是一個重要的手段。

　　績效評估具有反映、評價、監測和矯正四大基本功能，而社會保障績效評估作為績效評估的一個重要組成部分，也應該具有這四種基本功能：

　　(1)反映功能。通過一些指標體系來客觀地反映政府社會保障決策效果、執法力度、管理和服務的質量，使人們對政府社會保障績效有一個條理化、精確化的認識。

　　(2)評價功能。通過科學、系統的政府社會保障績效評估指標體系可以對政府社會保障的決策、執行、管理、監督所產生的效果進行評價、分析、比較，為評價政府社會保障提出量化指標。

　　(3)監測功能。監測和跟蹤社會保障的運行過程，對社會保障運行的各項指標與標準值進行比較，對社會保障運行狀況作出預測，找出偏差指標，進行分析，從中發現產生偏差的原因或存在的問題，保證政府社會保障行為的正確性和高效性。

　　(4)矯正功能。根據政府社會保障績效評估指標體系的結果對比分析，對政府社會保障運行狀況之優劣作出評價，促使政府及時調整社會保障政策，調整資源的配置，使之達到優化。

　　按照現代民主理論，政府運轉必須的政治資源與經濟資源均源於公眾。績效評估中引入“使用者介入”機制，所依據的績效指標應該從公民的立場和價值選擇中予以確定，才能使評估的結果具有更大的可信度。績效評估要藉助平衡計分卡法、AHP分析方法、PCA分析方法和模糊評判方法等進行評估。

　　1．平衡計分卡法

　　平衡計分卡簡稱BSC，是BalancedScoreCard的縮寫。其核心思想是通過經濟(財務)、客戶、內部業務流程(內部經營管理)、學習與成長(持續提高的能力)四個指標之間相互驅動的因果關係來展現組織的戰略軌跡，實現績效考核的目標。

　　平衡計分卡這一方法的優點在於：(1)由於把社會保障各部門的日常工作跟社會保障的總目標建立一個自然的聯繫，社會保障的總目標的實現就有了保障；(2)社會保障部門的最高領導者，通過平衡計分卡的體系，方便地掌握社會保障內部各個部門清晰、全面的運作狀況，有利於提高領導者的管理水平。

　　但是，平衡計分卡的最大的缺點是它很難執行。一份典型的平衡計分卡需要5—6個月去執行，另外再需幾個月去調整結構，使其規則化。從而總的開發時間經常需要一年或者更長的時間。衡量指標有可能很難去量化，而衡量方法卻又會產生太多的績效衡量指標。

　　2．層次分析法

　　層次分析法又稱AHP，是AnalyticHierarchyProcess的縮寫。該方法是由美國運籌學家T·L·Saaty於20世紀70年代提出的，是一種定性與定量相結的決策分析方法。它是一種將決策者對複雜系統的決策思維過程模型化、數量化的過程。應用這種方法，決策者通過將複雜問題分解為若幹層次和若幹因素，在各因素之間進行簡單的比較和計算，就可以得出不同方案的權重，為多目標、多準則或無結構的複雜問題提供簡便的決策方法。層次分析法的步驟如下：

　　(1)通過對系統的深刻分析，確定該系統的總目標；

　　(2)建立一個多層次的梯階結構，將系統分為幾個等階；

　　(3)確定梯階結構中相鄰層次元素間的相關程度一相對權重；

　　(4)計算各層元素對系統目標的合成權重，進而確定梯階結構中最底層各個元素在總目標中的重要程度；

　　(5)根據分析結果，考慮相應的決策。

　　層次分析法的優點包括：分析思路清楚、分析時需要的定量數據不多、可以適用於多準則、多目標的複雜問題的決策分析，為社會保障績效指標體系的分層結構的綜合評估提供了可能。但是這種方法最大的缺點就是技術性較強，需要專業人士進行評估。

　　3．主成分分析

　　主成分分析，簡稱PCA，是Principal Component Analysis的縮寫。該方法是研究用變數族的少數幾個線性組合和解釋多維變數的協方差結構，從中挑選最佳變數子集，簡化數據，揭示變數間的一種多元統計分析方法。這是一種掌握事物主要矛盾的統計分析方法，它可以從多元事物中解析出主要影響因素，揭示事物的本質，簡化複雜的問題。計算主成分的目的是將高維數據投影到較低維空間。

　　總之，社會保障績效指標體系是由多層次、多角度與各種類型的指標組成的，彼此之間存在一定得相關性，容易發生信息重疊，使得在具體的評估工作中存在一定的困難。而利用主成分分析的辦法，變相關指標為獨立指標，是在不損失原有多個指標的主要信息的前提下用少數幾個主要成分來實現，排除一些意義不大的指標。用較少的指標可能反映原來多個指標的統計特性，仍能充分反映社會保障工作的質量狀況。用這種方法可以剋服指標信息的重疊性，做好信息過濾工作，較為理想地對社會保障可持續發展水平進行有效評估。

　　4．模糊評判方法

　　1965年，美國著名自動控制專家查德教授首先提出了模糊集合理論，該理論可以應用於眾多領域。模糊性是一種不確定現象，這種不確定現象是由於反映某種現象或事物的概念本身不明確造成的。該方法對多種屬性的事物，或者說其總體優劣受多種因素影響的事物，用模糊數學的方法評判各種模糊因素，從而做出一個能合理地綜合這些屬性或因素的總體評判。

　　社會保障本身也存在很多模糊性現象，社會保障評估難以避免對社會保障模糊現象的數字處理，如社會保障績效評估中各指標權重的分配、社會保障民意測驗中公眾對各選項正問題或反問題滿意程度的選擇等，並沒有明晰的界限而形成的一種模糊性現象。因此，要採用模糊綜合評判方法對社會保障績效進行評價。

　　以上四種方法在具體實踐中並不是獨立的，而往往是幾種方法綜合運用。這也是由社會保障績效評估的複雜性所決定的。

　　西方學者提出了制度設計特征的評估方法，旨在對一個國家法定的社會保障傾向作出評價。當然，在社會保障的承諾和最終的實施之間總會有差距，特別是當公共管理和公共財政崩潰，或因戰爭、自然災害或嚴重的經濟混亂而無法運轉時，這種差距就會加大。在具體的實施操作過程中，仍然可能會遇到一些困難。

　　1．績效評估的技術難度較高

　　社會保障的公正與效率問題是測量社會保障績效的重要參照系，而公平與效率的標準比較抽象，我們在評價政府治理工具時也可以運用效率和公平作為選擇政府治理工具的標準。但是公平與效率在不同的場合要發揮不同的作用，在實施社會救濟時，我們要追求效率最大化原則；在實施社會保險時，我們首先要在建立公平原則的基礎上，強調公平與效率原則的結合，在社會保險的基準上建立收入再分配的深層次改革，因此，績效評估的標準要將制度改革的因素考慮進去，其技術難度較大。

　　2．評估方法無法超越經濟統計或客觀指標的範疇

　　我國現有的社會保障統計信息資源還嚴重不足，數量指標多，質量指標少，測量錶面量度經濟效果較易，但對社會效果或政治效果的影響測量偏難，如：“兩個確保”政策的實施可以用準時率與足額發放率指標來反映，但這一政策對社會穩定的效應繫數卻難以度量；經濟適用房的初衷是解決低收入者的住房問題，卻造成了低價買進、高價轉讓或出租等投機套利現象的發生。對這些社會保障政策二重性的績效評估會導致被調查者複雜的心理測量。

　　3．評估指標難以擺脫主觀判斷的片面性

　　一些明確的以價值為取向的社會發展指標和政治性指標受主觀影響較大，評估採用的測度與標準不一致，使評估結果的反饋和擴散能力變差。如，什麼叫下崗職工，什麼叫失業者，在民眾眼中和在官方統計中是不一樣的。而我國的失業統計口徑又與國際社會的失業統計口徑相差太大，失業率作為一個極為敏感的政治術語左右了人們對中國社會失業問題嚴重性的認識。

　　4．社會保障牽涉到絕大多數人的切身利益

　　績效評估的重要方式之一是民意測驗，公眾對政府工作評估是高還是低，認可或不認可總的來說屬於滿意度的研究範疇，滿意度指數與李克特量表(Liketscale)①是基本的測量工具，要將結果導向理念、公共服務市場化理念、全面質量管理理念、公眾參與理念、顧客導向理念貫穿於政府績效評估之中。

　　5．民意測驗中存在抽樣誤差

　　社會保障績效評估中實行民意調查，系統誤差在抽樣過程之內和過程之外都可能發生。過程之內的系統誤差是由於有悖於抽樣基本原理，多級混合型抽樣過程之內的系統誤差，不對抽樣過程構成主要影響；而抽樣過程之外的誤差可產生於抽樣的各個環節，包括調查者、被調查者，也包括無應答及數據處理過程中工作失誤造成的系統誤差，這對社會保障的評價準確度可能由此降低。而規模較大社會保障抽樣調查，系統誤差比抽樣誤差更大，成為影響調查質量的大問題。