社會保障管理體制

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　　社會保障管理體制是社會保障的管理制度和管理方法的總稱。社會保障宜實行統一的社會化管理，即由中央政府的社會保障決策機構統一制定社會保障基本制度，並由各級政府的社會保障經辦機構統一管理社會保障基金和社會保障項目。

　　社會保障管理體制是指社會保障管理的制度，管理機構的設置，各機構的職責範圍的劃分及各機構之間的分工和協作、依存和制約關係的確定，中央和地方、各級社會保障管理機構之間、社會職位機構與有關部門之間、投保單位與受保對象之間在職責許可權、權利義務等方面的有關制度，以及社會保障管理的形式、方式和方法的總和。合理構建社會保障管理體制的基本結構與內容，應註意以下幾方面：

• 統一決策管理與分工實施管理。
• 中央集中管理與地方分級管理。
• 社會管理與單位管理。
• 專業化管理與群眾管理。

　　建立一個完善的社會保障管理體制，使社會保障的管理運行始終通暢、規範，是我們努力追求的目標。在社會保障管理實踐中，要達到這一目標，就必鬚根據客觀規律和現實要求，堅持和遵循以下的基本原則。

　　1、一體化原則。就是將社會保障體系中的社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫、社會互助和個人儲蓄等六個子系統實行相對集中而又統一的管理，糾正“多頭管理、各自為政”的局面。同時，根據社會保障體系的總體要求，使政策制定、資金使用、監督管理三位一體。

　　2、社會化原則。就是社會保障管理部門根據相關法律和規章，在全社會範圍內籌集資金，實施以社會保障為項目和對象的管理。強調社會化原則主要是為了避免在社會保障管理中過分企業化和政府行政化的傾向。同時，對社會保障管理體制實行社會化原則也是現代社會大生產和市場經濟發展的客觀要求。

　　3、法制化原則。就是社會保障管理工作必須全面受到法規的約束，以法規為先導，以法規來規範管理行為，並以法規作為處理各種關係的準繩。在立法上，強調中央立法與地方立法結合，社會保障總體立法與分項立法並行；在執法上，強調在相互依托彼此促進的法制網路下，認真按照法律程式和法律要求辦事，對違法違規的行為依法處置。

　　4、科學化原則。就是社會保障管理部門的職責和許可權必須科學劃分、層次分明，特別是對以下四個方面應分開管理：(1)執資分開，即管理部門不直接介入資金運作；(2)執政分開，即管理部門只執行政策不制定政策；(3)執監分開，即管理部門要接受獨立的監察機構監察和社會監督，而不僅僅是自我監督。

　　社會保障管理機構，是社會保障事業的實施、執行和操作部門，也是社會保障管理體制模式的外在表現。也就是說，社會保障管理體制的模式只有通過社會保障管理機構的個體設置才能得以實際運行。同時，管理機構的設置又會對整個社會保障管理體制目標的實現產生較大影響。因此，管理機構的設置是否合理，是決定社會保障的管理工作能否正常運行，是否協調高效的關鍵之一。

　　社會保障管理體制中應設置以下四個層次的管理機構

　　第一，決策協調機構。這一層次一般由政府權威機構充任，是統一管理全國社會保障的領導和決策機構。主要擔當向立法機構提供依據，協助制定社會保障的有關法律，並根據法律導向制定有關政策、制度和發展規劃，以及對重大問題進行決策和預決算的審議。同時，還負有對社會保障各項目管理部門的協調重任。

　　第二，業務執行機構。這一層次由政府的職能部門或事業單位充任。它實際是執行國家社會保障方針、政策的職能部門，通常都要接受中央主管部門和當地政府的雙重領導，並且負責執行政策法規、落實實施方案、以及具體經辦社會保障各項目費用的徵集、核算和發放等工作。

　　第三，資金運作機構。這一層次可由社會保障基金會(或社會保障銀行)獨立運作，也可委托專門的基金公司或銀行代理。它的主要職能是通過對社會保障基金的統一運作和保值增值，保證社會保障基金的給付。根據社會保障管理體制的發展需要，可分別設置從中央到地方的資金運作機構。

　　第四，監察監督機構。這一層次由中央或地方政府領導下的社會保障監督委員會擔當，主要行使對社會保障各項政策、法規的執行情況，以及社會保障各項目基金的收支、運營和管理的監督權。監察監督機構可由工會、公眾代表或政府代表組成，定期聽取社會保障基金收支、運營及管理的彙報，並將情況向社會公佈，使社會保障具有透明度，便於接受公眾的監督，不斷改進工作，對挪用、濫用、擠占、浪費社會保障基金等不良現象，要予以曝光。監督機構可委托審計部門對經辦機構的財務收支、基金管理和運營情況進行審計。通過多種途徑實施監督、檢查，以保證社會保障法令和政策的正確貫徹執行。

　　一個國家的社會保障管理體制，往往由於不同的歷史背景、社會制度和經濟發展水平等因素而存在一定的差異，因此國際上社會保障管理體制的類型較多。經過總結歸納，我們把國際上比較典型的社會保障管理體制大致劃分為以下四種類型：

　　1、集中統一型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是在整個國家或地區只建立一個社會保障機構，統一管理有關的各項目的事務，並通過統一徵集稅收(目的稅)，以保證社會保障的各項支出。例如英國的社會保障部，就集中統一管理幾乎所有社會保障事務，除下屬六個委員會和兩個管理中心辦公室外，在全國各地還普設分支機構，而每個分支機構下又有多個福利辦公室。因此，整個管理系統十分龐大。

　　2、統分結合型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是立法、政策、資金和監督四種職能實行統一管理，而具體的社會保障各項目管理則分別由各職能部門分工管理。例如，法國的社會保障管理體制實行了統一立法、統一資金徵集管理、統一實行監督，但社會保障各項目的具體管理事務則主要由社會保險局和社會事務局等機構分工管理。前者負責醫療、年金等社會保障工作，而後者主要負責殘疾人、老人、兒童等的社會福利工作。此外，還有些特殊性質的項目，如失業保險的管理則由國家勞動部承擔。

　　3、分頭自治型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是在統一立法和統一監督下，對各種社會保障項目實行分頭自治管理，相互獨立，互不融通。例如德國就屬於這種類型，醫療保險、年金、戰爭被害者的援助等工作由勞動社會部自治管理；醫療、保健、食品衛生、醫葯和社會福利則由青少年、家庭、婦女保健部實行自治管理。

　　4、市場運作型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是政府部門只作一般監督和政策規劃，而社會保障的具體事務，都轉與民間部門根據立法參與運作和承辦。例如，智利的政府社會保障部門只管制定政策和發展規劃，具體業務和基金運營則都由包括私營保險公司在內的民間機構承擔，政府對基金運營過程實行動態監督。

　　一、我國社會保障管理體制存在的問題

　　1、社會保障管理體制中國家直接管理的內容過多，社會化成分不足

　　從縱向權力劃分看，中央政府事無巨細，都要做出詳盡規定。對於我們這樣一個幅員遼闊、勞動者構成比較複雜、各地社會經濟情況有很大差別的國家來說，這種高度集中的管理體制困擾了中央，也束縛了地方。從橫向職能劃分看，社會保障管理許可權，依享受者身份逐次分割；全民企事業單位由勞動部門負責，行政單位由人事部門負責；即使同一項制度，也多由不同部門管理，如職工退休養老保險，全民企業由勞動部門管，一部分集體企業和個體經營者由社會保險局(中心)管理。雖然很多地方的社會保險正在逐步實現社會統籌，但是社會承擔的責任仍然不夠明確。

　　2、社會保障的運行機制缺乏有效的法律管理和監督

　　以勞動保險為例，該制度建立初期，《勞動保險條例》明確規定，全國總工會為全國保險事業的最高領導機關，勞動部為全國保險業務的最高監督機關。但以後幾年，這種部門間的監督職能逐漸弱化，從必要的監督程式、監督實施措施看，監督幾乎消失了。同時，制度自身的控制機制更差，社會保障的享受者、待遇提供者(如醫療保險中的醫院、醫葯行業)基本沒有納入監督的範圍，缺乏費用意識，因而監督控制無從談起。缺乏監督的社會保障制度，在運行過程中也不可能產生自動控制機制。

　　3、社會保障管理行政和事業不分

　　政府職能部門陷於具體業務之中，不僅難於實現上級對下級的有效監督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利於政府部門履行和不斷完善立法的工作職責。在具體業務方面，目前仍然有相當一部分社會保障業務由各單位直接管理，不僅分散了單位的精力，而且實際上仍在延續“單位保障”的做法，使各單位負擔畸輕畸重、苦樂不均，無法發揮社會保障分擔風險、社會調劑、互相互濟、公平分配的職能作用。

　　二、建立新的社會保障管理體制的基本原則

　　1、國家承擔責任與社會承擔責任相結合，以社會承擔責任為主

　　國家承擔責任，是指由國家出面建立健全社會保障的法律法規，建立政府的管理機構，統一政令、法規，保證公民享受社會保障的權利和承擔義務，實現社會保障的根本任務和長遠目標，並協調社會保障系統與整個社會的良性運行和社會的可持續發展。

　　2、社會化管理與單位管理相結合，以社會化管理為主

　　從具體實施角度看，社會保障就是在社會範圍內統籌、調劑社會保障基金，對社會保障對象給予一定的物質幫助，提供一系列必要服務。因此，社會保障的具體業務應該由社會各方的代表建立的社會保障業務管理機構和社會服務機構負責實施，即實行社會化管理。

　　3、內部控制與外部控制相結合，以內部控製為主

　　建立完整的外部控制，主要是確立政府和其他社會團體對社會保障管理工作的監督職能，過去，由於政事不分，政府職能部門自己立法、自己執法，無所謂監督職能，因此，需要建立起一套科學的監督程式，同時建立起一套外部控制機制。根據既定的監督程式，政府主管部門內從中央到地方逐級監督；政府與業務部門間，政府主管部門對社會保障業務管理部門直接監督。

　　三、完善我國社會保障管理體制的措施

　　(一)加強政府的統一管理

　　政府應加強對全國社會保障事業的綜合規劃、統一管理和統一協調，有力地進行巨集觀調控，統籌全國的社會保障事務。為加強政府的統一管理，必須把社會保障同勞動工作密切結合起來，以利於發揮社會保障的保障生活、促進生產、穩定社會的重要作用。社會保障的核心是社會保險，各個保險項目都是同勞動問題緊密結合在一起的。

　　(二)加強社會化管理服務

　　為了不斷提高社會保障管理的社會化程度，一方面要積極創造條件，逐步建立起社會化管理服務體系，使退休和失業人員脫離原單位，由社會保障業務管理機構集中管理，以革除企業辦社會的弊病；另一方面，有些無須實行社會化管理的保障項目和保障對象，要以依托單位進行管理。

　　(三)加快社會保障立法建設，依法實施管理

　　為了實現社會保障管理法制化，必須儘快改變社會保障立法進展緩慢的局面，把在改革中已經確認的各項社會保障活動的準則用法律形式迅速固定下來，鞏固社會保障制度改革的成果，為社會保障管理提供法律保證。

　　(四)充分發揮基層組織在社會保障管理中的作用

　　基層組織是指城鄉基層政權機構和基層群眾自治組織，前者包括鄉政府、城市街道辦事處，後者包括村民委員會、居民委員會。基層組織最密切、最廣泛地聯繫著廣大人民群眾，具有極廣泛的群眾性和社會性。社會保障管理工作的社會性、服務性、群眾性決定了必鬚髮揮基層組織的作用。

　　(五)加強財政在社會保障管理中的作用

　　因為國家是社會保障的舉辦及組織實施的主體，國家財政在社會保障中具有極其重要的地位，因此，在我國社會保障制度的改革與完善過程中，國家財政應進一步發揮其籌集和管理基金的作用。加強國家財政對社會保障的管理應註意把握以下三個方面：1、開徵社會保障稅，強化社會保險費的徵集。2、建立和完善社會保障預算管理和建立社會保障財務制度。3、加強國家對社會保障基金籌集、儲存、運營和分配使用的管理和監督。