社會保障運行

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　　社會保障運行是指社會保障的立法、管理、實施、監督等一系列相互關聯的活動過程，也是一個政策過程，客觀上包括項目設置、資金籌集、基金管理、待遇支付等環節，以法律法規、政策的規範為操作依據，併在政府的管理和監督下採用相應的措施或手段，是面向符合條件的全體社會成員實施的整個過程。

　　任何事物的發展、變化、運行都是要遵循一定的規律或原則的，都有其確定的綱領和指引，社會保障運行也不例外，對其原則的論述，各個專家、學者之間雖有差異，但是總的來說有以下幾方面：

　　(1)整體性原則

　　社會保障運行是由立法、管理、實施、監督等諸多系統和環節構成的。雖然各個部分或環節都有其特定的功能和存在的意義，但是在社會保障運行這個大的系統中，它們之間相輔相成，相互配合，是作為社會保障運行機制這個整體的一個特定部分而存在的，也只能在這個整體之中才能發揮其作用，併合力確保社會保障制度作用的發揮。如立法系統為實施系統和管理系統提供了法制保障，實施系統正是為了實現法制系統的目標，管理和監管系統正是為了社會保障立法目標的實現和實施正常化等等。

　　(2)層次性原則

　　即社會保障的運行具有多層次性，如從法制規範到具體實施、從中央到地方、從政府到民間等，每一層都具有特定的任務和運行範圍。這就需要在不同的層次上有不同的部門去完成特定的社會保障任務，任何違背層次性原則的做法，如越權或不作為，都將損害整個社會保障制度的正常運行和健康發展。

　　(3)穩定性原則

　　即社會保障運行機制應當具有機構穩定性，運行過程中相關要素的組合及相互作用的形式和相互聯繫的規則是既定且不紊亂的，只有實現社會保障運行的穩定才能更好地確保社會保障對象的利益得到維護。否則一旦相關要素的組合發生了紊亂，則必然導致社會保障運行過程中的特定秩序發生混亂，進而出現摩擦與對抗，並損害社會保障制度的正常發展，損害社會保障對象的利益。如在社會保障運行過程中，必須實現區域服務定點穩定，實施內容和服務對象穩定等。

　　(4)協調性原則

　　即社會保障運行機制中的諸要素應當相互協調。社會保障運行系統是由許多環節組成的，也是要通過相互協調，共同發揮作用的。相互協調、相互配合則能使社會保障運行更有效率、更能節約運行成本；如果不能相互協調，就可能因相關要素的反作用力導致運行過程的非正常現象。如社會保障實施過程違背了法律規定，沒有服從管理等，均會對社會保障造成直接的嚴重後果。

　　(5)網路性、有序性原則

　　即社會保障的實施依賴於健全的服務網路，並保持結構的有序性。一方面，根據社會保障子系統的具體性質和服務對象，構建網狀實施系統，確保方便受保障對象。如讓服務網點多的銀行代發養老金，讓退休者就近去領；另一方面，在實施社會保障項目時，必須保障實施機構、實施內容和運行過程的有序性。

　　1．運行目標

　　運行目標是社會保障運行的指導，也是社會保障各環節努力追求的效果。從社會保障制度可持續發展的角度出發，社會保障巨集觀運行機制的目標應該是科學、高效、合理和協調。具體而言是：

　　(1)社會保障運行機制必須科學、合理。

　　一方面，在構建社會保障運行機制時，應當使運行機制中的各部分、各系統、各層級的構架既能滿足社會保障正常運行的需要，又能實現相互制衡、相互促進的目標；另一方面，運行機制的構建既要避免對舊的運行體制的摒棄產生的巨大震蕩，又必須對傳統運行機制創新，使其能適應社會保障制度持續發展的內在要求，即在儘可能減少震蕩的同時促使社會保障走向科學、合理。

　　(2)社會保障運行機制必須實現一體化。

　　社會保障運行機制應當堅持立法、管理、監管與實施等相互分離又相互制約的原則，但在分離與制約的同時還應當實現運行機制一體化，即運行機制中的各系統能夠共同構成一個緊密聯繫、協調運轉的大系統。在這個大系統中，各系統具有相對獨立性，但這種獨立性只是分工負責、明確責任的需要，它們的目標完全一致，只不過是手段有別，在運行中是一個不可分割的整體，任何一方離開另一方都將導致整個社會保障體系不能正常運轉。因此，社會保障運行機制諸環節應當是一個整體，實現諸環節和要素的一體化。

　　(3)社會保障運行機制必須高效、經濟、靈敏。

　　一是社會保障追求的目標是社會公平，但是社會保障的運行機制必須追求效率，即法制規範具體、管理政令暢通、實施環節簡單、實施效果良好，能夠以較少的投入獲得更大的實施效果；二是社會保障運行機制必須符合經濟原則，即能杜絕運行機構的龐大或非正常使社會保障基金遭到侵蝕或流失，應當確保基金的保值增值和安全；三是整個運行機制應當反應靈敏，能夠對運行中的非正常狀態迅速做出反應，並能及時採取有效措施加以解決。

　　(4)社會保障運行機制應當做到與社會經濟大系統協調運轉。

　　社會保障系統雖然是一個相對獨立的、有自己特色的大系統，但是從更大的巨集觀角度來說，它是處在社會這個更大的系統之中的，社會保障不是孤立存在運行的，並且不可避免地與社會經濟發生聯繫，隨著整個社會經濟的發展變化而發展變化。這就決定了社會保障運行機制必須與整個社會經濟的運行和發展相協調、相適應，包括社會保障運行機制要與社會系統、經濟系統、政治系統、社會文化等相協調。

　　2．巨集觀結構

　　根據構建社會保障運行機制的總體目標，社會保障運行機制有四個相互協調的系統組成，即法制系統、管理系統、實施系統和監督系統。法制系統是實施社會保障的客觀依據，管理系統是實施社會保障的責任主體，實施系統是實施社會保障的執行主體，監督系統是實施社會保障並保證其健康運行的基本保障。社會保障運行的巨集觀結構的設計是否良好、是否相互配合也就決定了社會保障運行效果的良好與否。

　　社會保障運行機制的巨集觀結構具有以下特色：

　　(1)分層負責

　　社會保障運行系統客觀上分為以下三個層次：第一層次或最高層次是法制系統，它是社會保障運行過程中的管理系統、實施系統和監督系統的共同依據，是規範性層次；第二層次是社會保障管理系統和監督系統，可以概括為管理和監督層次；第三層次是社會保障實施系統，它依據法律規定具體組織實施各種社會保障事務，同時接受管理系統的管理與監督系統的監督，從而是具體監督層次。這三個層次分工不同，但是目標是一致的，它們共同推動了社會保障項目的實施。

　　(2)系統運行

　　在社會保障巨集觀運行機制中，法制系統、管理系統、監督系統和實施系統共同構成了一個有機結合的整體，不僅缺乏任何一個系統都會導致整個社會保障運行陷入非正常狀態，而且任何一個系統的非正常也會導致整個運行系統非正常。因此，社會保障制度的運行是上述四個系統作為一個不可或缺的整體系統來運行的，每個系統都應該在運行中保持正常狀態，併在整體系統中發揮作用。

　　(3)明確責任

　　社會保障運行機制的四個系統是一個整體，但又是各自相對獨立地在社會保障運行中承擔著不同的職責和任務，並要嚴格地按照各自的分工履行自己的職責。職責不分就必然會造成社會保障功能混亂，進而使各個系統的功能失常。

　　(4)雙向制約

　　合理的社會保障運行機制，其四個系統之間是存在著雙向或相互的制約關係，如法制系統對其他三個系統均起著規範和制約的作用，其他系統的運行不能違背法制系統的規範，但其他系統在運行中若是發現法制系統的不足，又可以推動法制系統的修改和完善。這四個系統是相互聯繫、相互制約的關係，這種制約關係使得整個社會保障運行機制具備了內在的免疫力，從而是社會保障制度正常運行、健康發展的基本保證。綜上所述，社會保障巨集觀運行機制應當是一個分工明確、結構合理、職責分明、相互制約並相互協調的大系統。法制建設的體系化、管理組織的嚴密化、實旋機構的網路化、監督機構的權威化，是社會保障制度正常運行、良性發展的基本標誌。

　　社會保障制度的低水平與制度剛性決定了社會保障是一個循序漸進的過程，制度的失誤會釀成巨大的改革成本，造成公民的信任危機與經濟損失。據有關部門測算，由於人口老齡化及高齡化等因素的影響，我國僅養老保險基金未來30年內平均每年就要短缺1000億元。養老保險個人賬產的“空賬’運行，必然給養老保險制度造成很大的隱患：醫療保險改革中的各類道德風險會使醫療保險制度本身難以深化；社會保障基金的非制度性支出與貪污挪用，會助長人們對社會保障制度的懷疑情緒。社會保障制度運行的安全化動機，尤其是在社會保障基金的市場化運作中，要建立一個穩定的保障機制。安全化包括制度的運行要謹防制度泡沫與對參保人的“空頭支票”，重要的是建立一整套高效的組織管理體制，強化制度監管力度與社會監督。社會保障基金保值增值過程中，更需要實施金融理念中的“四隻眼睛”原則，按照投資理念運作社會保障基金，並建立強有力的財政支持謹防社會保障風險的發生。