社会保障运行

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　　社会保障运行是指社会保障的立法、管理、实施、监督等一系列相互关联的活动过程，也是一个政策过程，客观上包括项目设置、资金筹集、基金管理、待遇支付等环节，以法律法规、政策的规范为操作依据，并在政府的管理和监督下采用相应的措施或手段，是面向符合条件的全体社会成员实施的整个过程。

　　任何事物的发展、变化、运行都是要遵循一定的规律或原则的，都有其确定的纲领和指引，社会保障运行也不例外，对其原则的论述，各个专家、学者之间虽有差异，但是总的来说有以下几方面：

　　(1)整体性原则

　　社会保障运行是由立法、管理、实施、监督等诸多系统和环节构成的。虽然各个部分或环节都有其特定的功能和存在的意义，但是在社会保障运行这个大的系统中，它们之间相辅相成，相互配合，是作为社会保障运行机制这个整体的一个特定部分而存在的，也只能在这个整体之中才能发挥其作用，并合力确保社会保障制度作用的发挥。如立法系统为实施系统和管理系统提供了法制保障，实施系统正是为了实现法制系统的目标，管理和监管系统正是为了社会保障立法目标的实现和实施正常化等等。

　　(2)层次性原则

　　即社会保障的运行具有多层次性，如从法制规范到具体实施、从中央到地方、从政府到民间等，每一层都具有特定的任务和运行范围。这就需要在不同的层次上有不同的部门去完成特定的社会保障任务，任何违背层次性原则的做法，如越权或不作为，都将损害整个社会保障制度的正常运行和健康发展。

　　(3)稳定性原则

　　即社会保障运行机制应当具有机构稳定性，运行过程中相关要素的组合及相互作用的形式和相互联系的规则是既定且不紊乱的，只有实现社会保障运行的稳定才能更好地确保社会保障对象的利益得到维护。否则一旦相关要素的组合发生了紊乱，则必然导致社会保障运行过程中的特定秩序发生混乱，进而出现摩擦与对抗，并损害社会保障制度的正常发展，损害社会保障对象的利益。如在社会保障运行过程中，必须实现区域服务定点稳定，实施内容和服务对象稳定等。

　　(4)协调性原则

　　即社会保障运行机制中的诸要素应当相互协调。社会保障运行系统是由许多环节组成的，也是要通过相互协调，共同发挥作用的。相互协调、相互配合则能使社会保障运行更有效率、更能节约运行成本；如果不能相互协调，就可能因相关要素的反作用力导致运行过程的非正常现象。如社会保障实施过程违背了法律规定，没有服从管理等，均会对社会保障造成直接的严重后果。

　　(5)网络性、有序性原则

　　即社会保障的实施依赖于健全的服务网络，并保持结构的有序性。一方面，根据社会保障子系统的具体性质和服务对象，构建网状实施系统，确保方便受保障对象。如让服务网点多的银行代发养老金，让退休者就近去领；另一方面，在实施社会保障项目时，必须保障实施机构、实施内容和运行过程的有序性。

　　1．运行目标

　　运行目标是社会保障运行的指导，也是社会保障各环节努力追求的效果。从社会保障制度可持续发展的角度出发，社会保障宏观运行机制的目标应该是科学、高效、合理和协调。具体而言是：

　　(1)社会保障运行机制必须科学、合理。

　　一方面，在构建社会保障运行机制时，应当使运行机制中的各部分、各系统、各层级的构架既能满足社会保障正常运行的需要，又能实现相互制衡、相互促进的目标；另一方面，运行机制的构建既要避免对旧的运行体制的摒弃产生的巨大震荡，又必须对传统运行机制创新，使其能适应社会保障制度持续发展的内在要求，即在尽可能减少震荡的同时促使社会保障走向科学、合理。

　　(2)社会保障运行机制必须实现一体化。

　　社会保障运行机制应当坚持立法、管理、监管与实施等相互分离又相互制约的原则，但在分离与制约的同时还应当实现运行机制一体化，即运行机制中的各系统能够共同构成一个紧密联系、协调运转的大系统。在这个大系统中，各系统具有相对独立性，但这种独立性只是分工负责、明确责任的需要，它们的目标完全一致，只不过是手段有别，在运行中是一个不可分割的整体，任何一方离开另一方都将导致整个社会保障体系不能正常运转。因此，社会保障运行机制诸环节应当是一个整体，实现诸环节和要素的一体化。

　　(3)社会保障运行机制必须高效、经济、灵敏。

　　一是社会保障追求的目标是社会公平，但是社会保障的运行机制必须追求效率，即法制规范具体、管理政令畅通、实施环节简单、实施效果良好，能够以较少的投入获得更大的实施效果；二是社会保障运行机制必须符合经济原则，即能杜绝运行机构的庞大或非正常使社会保障基金遭到侵蚀或流失，应当确保基金的保值增值和安全；三是整个运行机制应当反应灵敏，能够对运行中的非正常状态迅速做出反应，并能及时采取有效措施加以解决。

　　(4)社会保障运行机制应当做到与社会经济大系统协调运转。

　　社会保障系统虽然是一个相对独立的、有自己特色的大系统，但是从更大的宏观角度来说，它是处在社会这个更大的系统之中的，社会保障不是孤立存在运行的，并且不可避免地与社会经济发生联系，随着整个社会经济的发展变化而发展变化。这就决定了社会保障运行机制必须与整个社会经济的运行和发展相协调、相适应，包括社会保障运行机制要与社会系统、经济系统、政治系统、社会文化等相协调。

　　2．宏观结构

　　根据构建社会保障运行机制的总体目标，社会保障运行机制有四个相互协调的系统组成，即法制系统、管理系统、实施系统和监督系统。法制系统是实施社会保障的客观依据，管理系统是实施社会保障的责任主体，实施系统是实施社会保障的执行主体，监督系统是实施社会保障并保证其健康运行的基本保障。社会保障运行的宏观结构的设计是否良好、是否相互配合也就决定了社会保障运行效果的良好与否。

　　社会保障运行机制的宏观结构具有以下特色：

　　(1)分层负责

　　社会保障运行系统客观上分为以下三个层次：第一层次或最高层次是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统、实施系统和监督系统的共同依据，是规范性层次；第二层次是社会保障管理系统和监督系统，可以概括为管理和监督层次；第三层次是社会保障实施系统，它依据法律规定具体组织实施各种社会保障事务，同时接受管理系统的管理与监督系统的监督，从而是具体监督层次。这三个层次分工不同，但是目标是一致的，它们共同推动了社会保障项目的实施。

　　(2)系统运行

　　在社会保障宏观运行机制中，法制系统、管理系统、监督系统和实施系统共同构成了一个有机结合的整体，不仅缺乏任何一个系统都会导致整个社会保障运行陷入非正常状态，而且任何一个系统的非正常也会导致整个运行系统非正常。因此，社会保障制度的运行是上述四个系统作为一个不可或缺的整体系统来运行的，每个系统都应该在运行中保持正常状态，并在整体系统中发挥作用。

　　(3)明确责任

　　社会保障运行机制的四个系统是一个整体，但又是各自相对独立地在社会保障运行中承担着不同的职责和任务，并要严格地按照各自的分工履行自己的职责。职责不分就必然会造成社会保障功能混乱，进而使各个系统的功能失常。

　　(4)双向制约

　　合理的社会保障运行机制，其四个系统之间是存在着双向或相互的制约关系，如法制系统对其他三个系统均起着规范和制约的作用，其他系统的运行不能违背法制系统的规范，但其他系统在运行中若是发现法制系统的不足，又可以推动法制系统的修改和完善。这四个系统是相互联系、相互制约的关系，这种制约关系使得整个社会保障运行机制具备了内在的免疫力，从而是社会保障制度正常运行、健康发展的基本保证。综上所述，社会保障宏观运行机制应当是一个分工明确、结构合理、职责分明、相互制约并相互协调的大系统。法制建设的体系化、管理组织的严密化、实旋机构的网络化、监督机构的权威化，是社会保障制度正常运行、良性发展的基本标志。

　　社会保障制度的低水平与制度刚性决定了社会保障是一个循序渐进的过程，制度的失误会酿成巨大的改革成本，造成公民的信任危机与经济损失。据有关部门测算，由于人口老龄化及高龄化等因素的影响，我国仅养老保险基金未来30年内平均每年就要短缺1000亿元。养老保险个人账产的“空账’运行，必然给养老保险制度造成很大的隐患：医疗保险改革中的各类道德风险会使医疗保险制度本身难以深化；社会保障基金的非制度性支出与贪污挪用，会助长人们对社会保障制度的怀疑情绪。社会保障制度运行的安全化动机，尤其是在社会保障基金的市场化运作中，要建立一个稳定的保障机制。安全化包括制度的运行要谨防制度泡沫与对参保人的“空头支票”，重要的是建立一整套高效的组织管理体制，强化制度监管力度与社会监督。社会保障基金保值增值过程中，更需要实施金融理念中的“四只眼睛”原则，按照投资理念运作社会保障基金，并建立强有力的财政支持谨防社会保障风险的发生。