環境影響評價制度

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環境影響評價制度（Environmental impact assessment system）

　　環境影響評價制度是指把環境影響評價工作以法律、法規或行政規章的形式確定下來從而必須遵守的制度。環境影響評價不能代替環境影響評價制度。前者是評價技術，後者是進行評價的法律依據。

　　環境影響評價制度，是實現經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展的主要法律手段。建設項目不但要進行經濟評價，而且要進行環境影響評價，科學地分析開發建設活動可能產生的環境問題，並提出防治措施。通過環境影響評價，可以為建設項目合理選址提供依據，防止由於佈局不合理給環境帶來難以消除的損害；通過環境影響評價，可以調查清楚周圍環境的現狀，預測建設項目對環境影響的範圍、程度和趨勢，提出有針對性的環境保護措施；環境影響評價還可以為建設項目的環境管理提供科學依據。

　　我國環境影響評價制度的立法經歷了三個階段。

　　第一階段為創立階段。1973年首先提出環境影響評價的概念，1979年頒佈的《環境保護法（試行）》使環境影響評價制度化、法律化。1981年發佈的《基本建設項目環境保護管理辦法》專門對環境影響評價的基本內容和程式作了規定。後經修改，1986年頒佈了《建設項目環境保護管理辦法》，進一步明確了環境影響評價的範圍、內容、管理許可權和責任。

　　第二階段為發展階段。1989年頒佈正式《環境保護法》，該法第13條規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響做出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審並依照規定的程式報環境保護行政主管部門批准。環境影響報告書經批准後，計劃部門方可批准建設項目設計任務書。”1998年，國務院頒佈了《建設項目環境保護管理條例》，進一步提高了環境影響評價制度的立法規格，同時環境影響評價的適用範圍、評價時機、審批程式、法律責任等方面均做出了很大修改。1999年3月國家環保總局頒佈《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》，使我國環境影響評價走上了專業化的道路。

　　第三階段為完善階段。針對《建設項目環境保護管理條例》的不足，適應新形勢發展的需要，2003年9月1日起施行的《環境影響評價法》可以說是我國環境影響評價制度發展歷史上的一個新的里程碑，是我國環境影響評價走向完善的標誌。

　　1、強制性。

　　法律具有強制性，因此當我國《環境保護法》納入了環境影響評價制度時，法律的強制性賦予了環評制度的強制性。該特征表現為國家權力並由國家權力保證實施，來嚴格約束人們的行為。強制性要求只要是該制度所涵蓋的行為，就需要按制度接受評價，並且若個人和組織的行為違反了該制度的規定，則其就應當依法承擔相應的法律責任。例如在“某電子有限公司訴某市環保局環保行政處罰案”中，法院認為該公司的建設項目在地址、生產工藝上都發生了重大變動，卻未依法重新進行環境影響評價，因而法院判決支持了某市環境保護局對該公司作出的行政處罰。

　　2、客觀性。

　　客觀性原本是哲學上的一個概念,其是指事物是客觀存在的,並不以人的意志為轉移。在環境影響評價制度中，對某項建設活動進行事先評價也必須是通過現有的經驗和技術對活動可能造成的影響進行客觀判斷和預測，而不能以人的主觀隨意評判，不能為了人類自身的利益來改變客觀結果，否則該制度將會成為一-紙空文，無法發揮其實際意義。因此，我們必須在尊重事物的客觀性基礎上，用實事求是的態度去考察，在詳細完備的客觀數據前提下進行綜合分析，提出有益於改善生態環境、提高空氣質量的對策措施，為人類是否可以進行相關社會活動提供最為科學有效的答案。所以，該特征有效保障了環境影響評價制度對於人類保護環境、預防破壞的行為提供了重要的指導意義。

　　3、專業性。

　　環境影響評價制度是一種運用專業的科學知識和方法進行評價的方法或手段，需要由具有專門資質的單位機構和工作人員嚴格依照法定程式，綜合運用多種專業技術和科學知識進行環境影響評價，使之提出具有專業性、可操作性的方案。同時，這也是法律明確規定了環境影響評價報告書的編製主體必須是相關科研機構組成的環境影響評價單位，這也印證了該項制度具有專業性的特征。

　　環境影響評價的範圍，一般是限於對環境質量有較大影響的各種規劃、開發計劃、建設工程等。美國《國家環境政策法》規定，對人類環境質量有重大影響的每一項建議或立法建議或聯邦的重大行動，都要進行環境影響評價。在法國，除城市規劃必須作環境影響評價外，其他項目根據規模和性質的不同分為三類：必須作正式影響評價的大型項目，如以建設城市、工業、開發資源為目的的造地項目，占地面積3000平方米以上或投資超過600萬法郎的有關項目等；須作簡單影響說明的中型項目，如已批准的礦山調查項目，500千瓦以下的水利發電設備等；可以免除影響評價的項目，即對環境無影響或影響極小的建設項目。法國政府在1977年公佈的1141號政令附則中，詳細列舉了三類不同項目的名單。在立法上這比使用“對環境有重大影響”這樣籠統的概念明確得多。

　　有些國家或地方政府對適用環境影響評價的範圍規定得較為廣泛。瑞典的《環境保護法》規定，凡是產生污染的任何項目都須事先得到批准，對其中使用較大不動產（土地、建築物和設備）的項目，則要進行環境影響評價。美國加利福尼亞州1970年《環境質量法》規定，對所有建設項目都要作環境影響評價。

　　根據美國有關法律規定，應該進行影響評價的項目，在兩種特殊情況下可不進行，一種是法律另有專門規定的；另一種是為處理某種緊急事態而採取的措施或依法進行的特殊行為，如環境保護局為保護環境採取的行動、國防和外交方面某些秘密事項等。

　　環境影響評價的內容，各國規定雖不一致，但一般都包括下述基本內容：①建設方案的具體內容；②建設地點的環境本底狀況；③方案實施後對自然環境（包括自然資源）和社會環境將產生哪些不可避免的影響；④防治環境污染和破壞的措施和經濟技術可行性論證意見。美國《國家環境政策法》對評價內容還規定了各種選擇方案，以便進行比較和篩選。在實行計劃管理的國家，如德意志民主共和國要求環境影響評價制度與國民經濟計劃相結合。該國1972年《投資分配法》規定，各種投資計劃必須包括環境影響報告。報告的內容要有：①工程對環境的影響；②計劃中消除或減輕有關環境污染的措施；③與廢物相聯繫的潛在污染以及消除和綜合利用廢物的措施。

　　環境影響評價的程式，一般是：①由開發者首先進行環境調查和綜合預測（有的委托專門顧問機構或大學、科研單位進行），提出環境影響報告書。②公佈報告書，廣泛聽取公眾和專家的意見。對於不同意見，有的國家規定要舉行“公眾意見聽證會”。③根據專家和公眾意見，對方案進行必要的修改。④主管當局最後審批。

　　環境影響評價制度的實施，無疑可以防止一些建設項目對環境產生嚴重的不良影響，也可以通過對可行性方案的比較和篩選，把某些建設項目的環境影響減少到最小程度。因此環境影響評價制度同國土利用規劃一起被視為貫徹預見性環境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，在國際上越來越引起廣泛的重視。

　　環境影響評價制度的建立和實施，對我國環境法的發展和完善起到了很大的促進意義和積極作用。因為它不僅僅是針對建設項目這一目標要求,同時還要求對土地開發利用、海域工程、水利工程以及各行各業等專項規划進行環境影響評價,這對促進我國生態保護以及經濟發展的統籌規劃、統籌協調起到了積極地作用。從長遠的發展意義來講,建設項目為獲取更好地價值和利益，須在保護環境的發展機制下開發項目和建設工程，否則一旦出現佈局不合理,環境污染嚴重,生態平衡遭受破壞的情況，就必須撤銷建設資格,重選新址。與此同時，實施環境影響評價制度每項程，序和步驟始終貫穿於基本建設的各個階段階段,從而使建設項目中的設計管理、計劃管理、施工管理以及投資管理等諸多方面始終以環境保護為前提進行實施的。^[2]

　　（一）法律責任不健全

　　任何一部完善嚴謹的法律都必然包含了健全合理的法律責任追究機制。只有參與環評的各類主體嚴格遵照法律法規的規定進行相關活動，環境影響評價制度才能發揮其真正作用。首先，在我國《環境影響評價法》中雖有關於法律責任的規定,但法條僅有六條，且規定的較為寬泛、籠統，都是千篇一律的“依法給予行政處分”。寬泛、籠統的法律責任規定，無法有效發揮法律責任的威懾作用，使其常常被違法之人忽視，使得環境影響評價制度徒有虛名。其次，在該法中對項目決策者的法律責任並無具體規定。然而項目的決策者在項目中具有關鍵性的作用，而法律只有籠統規定，卻沒有詳細對其具體行為進行法律約束，這會造成在實際操作中，無論環境影響評價的結果如何，都不會對該項目產生實質性影響，降低了環境影響評價制度的功能，妨礙了企業的社會責任心的建立。

　　（二）社會公眾參與不足

　　雖然在我國《規劃環境影響評價條例》《建設項 目環境保護管理條例》中都明確規定了聽取公眾意見的重要性和必要性，但是在實際情況中公眾的參與程度仍然非常不足。究其原因主要是因為：第一，公眾還未形成一個良好的環保意識，缺少對於環境影響評價的參與熱情，認為對自己的利益並不會產生實質性的直接影響，從而導致政府部門接收到的社會監督不到位；第二，雖然現行的法律制度規定了公眾享有對環境影響評價的參與權，但是仍未形成一個完善的公眾參與機制，這直接導致了相關部門直接忽視或輕視了公眾的參與權。

　　（三）環境影響評價缺少替代方案

　　環境影響評價制度的目的是兼顧經濟效益和生態效益的平衡發展。但是在我國目前制定的環境影響評價制度中，僅有決策者根據已知信息做出是否可以實施的評判，卻缺少該環評報告之外的替代方案，使得決策者難以全面瞭解有關項目的信息，導致該制度平衡經濟和環境發展的目的可能會發生落空。例如，某一國家重點發展的建設項目，在環評程式中被決策者確定為不通過，雖然確保了我國環境質量不會發生進一步下降的可能，但在某種程度上也阻礙了我國經濟實力的提高，甚至會使得環境影響評價制度適得其反。

　　（四）司法審查制度面臨困境

　　司法審查是指司法機關依據我國的法律法規審查並糾正行政主體的行政行為，保護公民的合法權益不受侵犯，防止國家權力的濫用。從這-定義出發，對於環境影響評價制度的司法審查則是指法院依據相關法律法規對環境行政主管部門的審批行為進行審查，判定該行為是否符合環境影響評價制度、是否合法合理。

　　（一）完善法律責任和監督機制

　　權力是把雙刃劍，使用得當可以阻止他人實施不法行為，但一旦使用不當、越過底線也容易滋生腐敗,在環境影響評價制度中亦是如此。因此在該制度的建設中，需要建立健全完善的法律責任和監督機制，使得權力更好地服務於社會公眾的環境權益。首先，要通過立法對該制度中的各環節所涉及的法律權利進行有效規制，對於在環評過程中做出違法行為時，應根據情節嚴重程度，追究相應刑事責任，而非局限於行政責任的承擔。其次，要在建立對首要責任人的問責機制同時，確保各責任主體的權責統一。首要責任人對整個環評程式的推進起著至關重要的作用，只有將主要責任人的法律責任明確落實，對做出錯誤行為的工作人員嚴懲不貸，才能有效杜絕權力濫用，確保環評工作的依法依規進行。

　　（二）加大社會公眾參與力度

　　因為眾多環評項目都涉及公眾權益，所以必須充分聽取社會公眾的意見，維護好社會公眾的切身利益。第一，要註重對公眾的環境教育，增強公眾環保意識。藉助於我國義務教育的強制性功能，培養公民從孩童時期就能正確認識環境保護的重要性，提高公眾的整體素質，促進公眾積極主動地參與環評。第二，完善社會公眾的參與機制，給予社會公眾參與權、知情權的法律保障，從而使得環評過程得到公眾的有效監督，促使我國的環境影響評價制度的根本落實，有效發揮制度的環保價值。

　　（三）引入替代方案機制

　　現有的環評機制並不能最大限度地兼顧好經濟利益、生態利益、社會利益三方面的發展。究其原因，主要是缺乏替代方案的制定。在決策中，決策者往往需要在多個可供執行的方案中，綜合各種利益考量選擇出一-個最佳的方案。然而目前在我國的環境影響評價制度中仍未有對於替代方案的相關規定。在這個問題.上，我們可以借鑒國外已有的經驗，設定每個項目都需提出現實性的替代方案，對方案中的選址、公益、成本、效益等各種因素做出對比分析，最終確定該活動項目的是否實施及如何實施的明確決定，從而實現環境影響評價制度的初衷，展現該制度的應有之義，促進經濟、生態、社會的協調發展。

　　（四）建立完善的司法審查制度

　　完善的司法審查制度是督促環境影響評價有效實施且發揮有效功能的重要手段之一，因此解決司法審查的困境刻不容緩。首先，我國法院對環評審批行為刻意秉持著謙抑的態度主要是因為環評行為涉及了眾多的科學性的專業知識，並且環評中涉及大量不確定法律概念的適用。其次，應通過法律規定明確法院對環評的全面審查許可權。環境資源具有可恢復性弱的特質，然而其重要性卻在當今國家的發展戰略中日益突出，所以必須要註重環境影響評價制度的有效實施，如果在環境領域中司法權未能有效制約行政權的濫用，那麼環境影響評價制度的根本價值將難以得到有效實現。因此，必須確立對環評審批進行全面審查的規定。不僅要審查環評審批行為是否為依法進行，而且要註重對環評報告內容的審查，包括全面分析和評價該項目涉及的各種可能對環境產生影響的因素。