环境影响评价制度

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环境影响评价制度（Environmental impact assessment system）

　　环境影响评价制度是指把环境影响评价工作以法律、法规或行政规章的形式确定下来从而必须遵守的制度。环境影响评价不能代替环境影响评价制度。前者是评价技术，后者是进行评价的法律依据。

　　环境影响评价制度，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，而且要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动可能产生的环境问题，并提出防治措施。通过环境影响评价，可以为建设项目合理选址提供依据，防止由于布局不合理给环境带来难以消除的损害；通过环境影响评价，可以调查清楚周围环境的现状，预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，提出有针对性的环境保护措施；环境影响评价还可以为建设项目的环境管理提供科学依据。

　　我国环境影响评价制度的立法经历了三个阶段。

　　第一阶段为创立阶段。1973年首先提出环境影响评价的概念，1979年颁布的《环境保护法（试行）》使环境影响评价制度化、法律化。1981年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》专门对环境影响评价的基本内容和程序作了规定。后经修改，1986年颁布了《建设项目环境保护管理办法》，进一步明确了环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任。

　　第二阶段为发展阶段。1989年颁布正式《环境保护法》，该法第13条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，同时环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做出了很大修改。1999年3月国家环保总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，使我国环境影响评价走上了专业化的道路。

　　第三阶段为完善阶段。针对《建设项目环境保护管理条例》的不足，适应新形势发展的需要，2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》可以说是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑，是我国环境影响评价走向完善的标志。

　　1、强制性。

　　法律具有强制性，因此当我国《环境保护法》纳入了环境影响评价制度时，法律的强制性赋予了环评制度的强制性。该特征表现为国家权力并由国家权力保证实施，来严格约束人们的行为。强制性要求只要是该制度所涵盖的行为，就需要按制度接受评价，并且若个人和组织的行为违反了该制度的规定，则其就应当依法承担相应的法律责任。例如在“某电子有限公司诉某市环保局环保行政处罚案”中，法院认为该公司的建设项目在地址、生产工艺上都发生了重大变动，却未依法重新进行环境影响评价，因而法院判决支持了某市环境保护局对该公司作出的行政处罚。

　　2、客观性。

　　客观性原本是哲学上的一个概念,其是指事物是客观存在的,并不以人的意志为转移。在环境影响评价制度中，对某项建设活动进行事先评价也必须是通过现有的经验和技术对活动可能造成的影响进行客观判断和预测，而不能以人的主观随意评判，不能为了人类自身的利益来改变客观结果，否则该制度将会成为一-纸空文，无法发挥其实际意义。因此，我们必须在尊重事物的客观性基础上，用实事求是的态度去考察，在详细完备的客观数据前提下进行综合分析，提出有益于改善生态环境、提高空气质量的对策措施，为人类是否可以进行相关社会活动提供最为科学有效的答案。所以，该特征有效保障了环境影响评价制度对于人类保护环境、预防破坏的行为提供了重要的指导意义。

　　3、专业性。

　　环境影响评价制度是一种运用专业的科学知识和方法进行评价的方法或手段，需要由具有专门资质的单位机构和工作人员严格依照法定程序，综合运用多种专业技术和科学知识进行环境影响评价，使之提出具有专业性、可操作性的方案。同时，这也是法律明确规定了环境影响评价报告书的编制主体必须是相关科研机构组成的环境影响评价单位，这也印证了该项制度具有专业性的特征。

　　环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。美国《国家环境政策法》规定，对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动，都要进行环境影响评价。在法国，除城市规划必须作环境影响评价外，其他项目根据规模和性质的不同分为三类：必须作正式影响评价的大型项目，如以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，占地面积3000平方米以上或投资超过600万法郎的有关项目等；须作简单影响说明的中型项目，如已批准的矿山调查项目，500千瓦以下的水利发电设备等；可以免除影响评价的项目，即对环境无影响或影响极小的建设项目。法国政府在1977年公布的1141号政令附则中，详细列举了三类不同项目的名单。在立法上这比使用“对环境有重大影响”这样笼统的概念明确得多。

　　有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得较为广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产（土地、建筑物和设备）的项目，则要进行环境影响评价。美国加利福尼亚州1970年《环境质量法》规定，对所有建设项目都要作环境影响评价。

　　根据美国有关法律规定，应该进行影响评价的项目，在两种特殊情况下可不进行，一种是法律另有专门规定的；另一种是为处理某种紧急事态而采取的措施或依法进行的特殊行为，如环境保护局为保护环境采取的行动、国防和外交方面某些秘密事项等。

　　环境影响评价的内容，各国规定虽不一致，但一般都包括下述基本内容：①建设方案的具体内容；②建设地点的环境本底状况；③方案实施后对自然环境（包括自然资源）和社会环境将产生哪些不可避免的影响；④防治环境污染和破坏的措施和经济技术可行性论证意见。美国《国家环境政策法》对评价内容还规定了各种选择方案，以便进行比较和筛选。在实行计划管理的国家，如德意志民主共和国要求环境影响评价制度与国民经济计划相结合。该国1972年《投资分配法》规定，各种投资计划必须包括环境影响报告。报告的内容要有：①工程对环境的影响；②计划中消除或减轻有关环境污染的措施；③与废物相联系的潜在污染以及消除和综合利用废物的措施。

　　环境影响评价的程序，一般是：①由开发者首先进行环境调查和综合预测（有的委托专门顾问机构或大学、科研单位进行），提出环境影响报告书。②公布报告书，广泛听取公众和专家的意见。对于不同意见，有的国家规定要举行“公众意见听证会”。③根据专家和公众意见，对方案进行必要的修改。④主管当局最后审批。

　　环境影响评价制度的实施，无疑可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的比较和筛选，把某些建设项目的环境影响减少到最小程度。因此环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，在国际上越来越引起广泛的重视。

　　环境影响评价制度的建立和实施，对我国环境法的发展和完善起到了很大的促进意义和积极作用。因为它不仅仅是针对建设项目这一目标要求,同时还要求对土地开发利用、海域工程、水利工程以及各行各业等专项规划进行环境影响评价,这对促进我国生态保护以及经济发展的统筹规划、统筹协调起到了积极地作用。从长远的发展意义来讲,建设项目为获取更好地价值和利益，须在保护环境的发展机制下开发项目和建设工程，否则一旦出现布局不合理,环境污染严重,生态平衡遭受破坏的情况，就必须撤销建设资格,重选新址。与此同时，实施环境影响评价制度每项程，序和步骤始终贯穿于基本建设的各个阶段阶段,从而使建设项目中的设计管理、计划管理、施工管理以及投资管理等诸多方面始终以环境保护为前提进行实施的。^[2]

　　（一）法律责任不健全

　　任何一部完善严谨的法律都必然包含了健全合理的法律责任追究机制。只有参与环评的各类主体严格遵照法律法规的规定进行相关活动，环境影响评价制度才能发挥其真正作用。首先，在我国《环境影响评价法》中虽有关于法律责任的规定,但法条仅有六条，且规定的较为宽泛、笼统，都是千篇一律的“依法给予行政处分”。宽泛、笼统的法律责任规定，无法有效发挥法律责任的威慑作用，使其常常被违法之人忽视，使得环境影响评价制度徒有虚名。其次，在该法中对项目决策者的法律责任并无具体规定。然而项目的决策者在项目中具有关键性的作用，而法律只有笼统规定，却没有详细对其具体行为进行法律约束，这会造成在实际操作中，无论环境影响评价的结果如何，都不会对该项目产生实质性影响，降低了环境影响评价制度的功能，妨碍了企业的社会责任心的建立。

　　（二）社会公众参与不足

　　虽然在我国《规划环境影响评价条例》《建设项 目环境保护管理条例》中都明确规定了听取公众意见的重要性和必要性，但是在实际情况中公众的参与程度仍然非常不足。究其原因主要是因为：第一，公众还未形成一个良好的环保意识，缺少对于环境影响评价的参与热情，认为对自己的利益并不会产生实质性的直接影响，从而导致政府部门接收到的社会监督不到位；第二，虽然现行的法律制度规定了公众享有对环境影响评价的参与权，但是仍未形成一个完善的公众参与机制，这直接导致了相关部门直接忽视或轻视了公众的参与权。

　　（三）环境影响评价缺少替代方案

　　环境影响评价制度的目的是兼顾经济效益和生态效益的平衡发展。但是在我国目前制定的环境影响评价制度中，仅有决策者根据已知信息做出是否可以实施的评判，却缺少该环评报告之外的替代方案，使得决策者难以全面了解有关项目的信息，导致该制度平衡经济和环境发展的目的可能会发生落空。例如，某一国家重点发展的建设项目，在环评程序中被决策者确定为不通过，虽然确保了我国环境质量不会发生进一步下降的可能，但在某种程度上也阻碍了我国经济实力的提高，甚至会使得环境影响评价制度适得其反。

　　（四）司法审查制度面临困境

　　司法审查是指司法机关依据我国的法律法规审查并纠正行政主体的行政行为，保护公民的合法权益不受侵犯，防止国家权力的滥用。从这-定义出发，对于环境影响评价制度的司法审查则是指法院依据相关法律法规对环境行政主管部门的审批行为进行审查，判定该行为是否符合环境影响评价制度、是否合法合理。

　　（一）完善法律责任和监督机制

　　权力是把双刃剑，使用得当可以阻止他人实施不法行为，但一旦使用不当、越过底线也容易滋生腐败,在环境影响评价制度中亦是如此。因此在该制度的建设中，需要建立健全完善的法律责任和监督机制，使得权力更好地服务于社会公众的环境权益。首先，要通过立法对该制度中的各环节所涉及的法律权利进行有效规制，对于在环评过程中做出违法行为时，应根据情节严重程度，追究相应刑事责任，而非局限于行政责任的承担。其次，要在建立对首要责任人的问责机制同时，确保各责任主体的权责统一。首要责任人对整个环评程序的推进起着至关重要的作用，只有将主要责任人的法律责任明确落实，对做出错误行为的工作人员严惩不贷，才能有效杜绝权力滥用，确保环评工作的依法依规进行。

　　（二）加大社会公众参与力度

　　因为众多环评项目都涉及公众权益，所以必须充分听取社会公众的意见，维护好社会公众的切身利益。第一，要注重对公众的环境教育，增强公众环保意识。借助于我国义务教育的强制性功能，培养公民从孩童时期就能正确认识环境保护的重要性，提高公众的整体素质，促进公众积极主动地参与环评。第二，完善社会公众的参与机制，给予社会公众参与权、知情权的法律保障，从而使得环评过程得到公众的有效监督，促使我国的环境影响评价制度的根本落实，有效发挥制度的环保价值。

　　（三）引入替代方案机制

　　现有的环评机制并不能最大限度地兼顾好经济利益、生态利益、社会利益三方面的发展。究其原因，主要是缺乏替代方案的制定。在决策中，决策者往往需要在多个可供执行的方案中，综合各种利益考量选择出一-个最佳的方案。然而目前在我国的环境影响评价制度中仍未有对于替代方案的相关规定。在这个问题.上，我们可以借鉴国外已有的经验，设定每个项目都需提出现实性的替代方案，对方案中的选址、公益、成本、效益等各种因素做出对比分析，最终确定该活动项目的是否实施及如何实施的明确决定，从而实现环境影响评价制度的初衷，展现该制度的应有之义，促进经济、生态、社会的协调发展。

　　（四）建立完善的司法审查制度

　　完善的司法审查制度是督促环境影响评价有效实施且发挥有效功能的重要手段之一，因此解决司法审查的困境刻不容缓。首先，我国法院对环评审批行为刻意秉持着谦抑的态度主要是因为环评行为涉及了众多的科学性的专业知识，并且环评中涉及大量不确定法律概念的适用。其次，应通过法律规定明确法院对环评的全面审查权限。环境资源具有可恢复性弱的特质，然而其重要性却在当今国家的发展战略中日益突出，所以必须要注重环境影响评价制度的有效实施，如果在环境领域中司法权未能有效制约行政权的滥用，那么环境影响评价制度的根本价值将难以得到有效实现。因此，必须确立对环评审批进行全面审查的规定。不仅要审查环评审批行为是否为依法进行，而且要注重对环评报告内容的审查，包括全面分析和评价该项目涉及的各种可能对环境产生影响的因素。