城市更新

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城市更新（Urban Renewal）

　　城市更新是指推廣以節約利用空間和能源、復興衰敗城市地域提高社會混合特性為特點的新型城市發展模式。

　　城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。1958年8月，在荷蘭召開的第一次城市更新研討會上，對城市更新作了有關的說明：生活在城市中的人，對於自己所居住的建築物、周圍的環境或出行、購物、娛樂及其他生活活動有各種不同的期望和不滿；對於自己所居住的房屋的修理改造，對於街道、公園、綠地和不良住宅區等環境的改善有要求及早施行，以形成舒適的生活環境和美麗的市容抱有很大的希望。包括所有這些內容的城市建設活動都是城市更新。

　　雖然更新改造幾乎伴隨著城市發展的全過程，但是現代意義上大規模的城市更新運動則是始於1960年代、1970年代的美國。當時的更新是面對高速城市化後由於種族、宗教、收入等差異而造成的居住分化與社會衝突問題，以清除貧民窟為目標。由聯邦政府補貼地方政府對貧民窟土地予以征收，然後以較低價格轉售給開發商進行“城市更新”。雖然城市更新綜合了改善居住、整治環境、振興經濟等目標，較以往單純以優化城市佈局、改善基礎設施為主的“舊城改造”涵蓋了更多、更廣的內容，但是其所引發的社會問題卻相當多，特別是對於有色人種和貧窮社區的拆遷顯然有失公平，因而受到社會嚴厲批評而不得不終止。1980年代後，美國的大規模城市更新已經停止，總體上進入了謹慎的、漸進的、以社區鄰裡更新為主要形式的小規模再開發階段。所謂的城市土地再利用（landreuse）則是對於小塊土地或建築物重新調整用途（例如將工業區、碼頭區轉變為商業區等），往往並不牽涉到大規模的街區（特別是居住用地）調整，例如波士頓的昆西市場（quincy market）改造。在最早的工業化國家英國，城市更新的任務更加突出，也更傾向於使用城市再生（urban regeneration）這個字眼，其表徵的意義已經不只是城市物質環境的改善，而有更廣泛的社會與經濟復興意義。

　　1.從目標方面

　　城市更新是城市計劃主動創造良好的城市環境的一環。換句話說，城市更新的行動目的和都市計劃的本意皆在經營一個好的都市環境。

　　2.從對象選擇上

　　城市更新是對城市中既成地區不良環境的改造行動。一般會以為城市中心醜陋地區才是城市更新的對象。其實它往往只是比較急迫需要更新的而已。其它凡是不能令人滿意的環境，都應是城市更新的對象。

　　3.從手段選擇上

　　城市更新並非一成不變僅限於重建、整建、維護這三種實質層面的行動，凡是能改善既存不良環境的手段，均可能被採取。此外因為城市環境不只指實質環境而已，還包含不可分的心理、社會、文化的成分，因此在手段的選擇上必須是個案處理。

　　4.從過程來看

　　城市更新是沒有終限，繼續不斷進行的過程。只要城市繼續成長，新的環境變化訊息不斷輸入，城市更新便會不斷進行

　　可分為再開發（redevelopment）、整治改善（rehabilitation）及保護（conservation）三種。

　　1.再開發

　　再開發的對象是指建築物，公共服務設施市政設施等有關城市生活環境要素的質量全面惡化的地區。這些要素已無法通過其他方式，使其重新適應當前城市生活的要求。這種不適應，不僅降低了居民的生活品質，甚至會阻礙正常的經濟活動和城市的進一步發展。因而，必須拆除原有的建築物，並對整個地區重新考慮合理的使用方案。建築物的通途和規模、公共活動空間的保留或設置、街道的拓寬或新建、停車場地的設置以及城市空間景觀等，都應在舊區改建規劃中統一考慮。應對現狀作充分的基礎調查，包括該地區自身的情況以及相鄰地區的情況。重建是一種最為完全的更新方式，但這種方式在城市空間環境和景觀方面、在社會結構和社會環境的變動方面均可能產生有利和不利的影響。同時在投資方面也更具有風險，因此只有在確定沒有可行的其他方式時才可以採用。

　　2.整治改善

　　整治改善的對象是建築物和其他市政設施尚可使用，但由於缺乏維護而產生設施老化、建築破損、環境不佳的地區。對整治改善地區也必須做詳細的調查和分析，大致可細分為以下三種情況：

　　（1）若建築物經維修、改善和更新設備後，尚可在相當長的時期內繼續使用的，則應對建築物進行不同程度的改建。

　　（2）若建築物經維修、改善和更新設備後仍無法使用，或建築物密度過大，土地或建築物的使用不當，或因土地或建築物的使用不當而造成交通混亂、停車場不足、通行受到影響等情況時，則應對造成上述各種問題的原因通過各種方式予以解決，如拆除部分建築物，改變建築和土地的用途等。

　　（3）若該地區的主要問題是公共服務設施的缺乏或佈局不當時，則應增加或重新調整公共服務設施的配置與佈局。

　　整治改善的方式比重建需要的時間短，也可減輕安置居民的壓力，投入的資金也較少，這種方式適用於需要更新但仍可恢復並無須重建的地區或建築物。整治改善的目的不只限於防止其繼續衰敗，更是為了全面改善舊城地區的生活居住環境。

　　3.保護

　　保護適用於歷史建築或環境狀況保持良好的歷史地區。保護是社會結構變化最小、環境能耗最低的“更新”方式，也是一種預防性的措施，適用於歷史城市和歷史城區。

　　歷史地區保護更多關心的是外部環境，強調保護延續地區居民的生活。所以要保護好歷史城區的傳統風貌和整體環境，保護真實歷史遺存。要鼓勵居民積极參与，建設和改善地段內的基礎設施，改善居民住房條件，以適應現代化生活的需要。保護除對物質形態環境進行改善之外，還應就限制建築密度、人口密度、建築物用途及其合理分配和佈局等提出具體的規定。

　　以上雖然可以將更新的方式分為三類，但在實際操作中應視當地的具體情況，將某幾種方式結合在一起使用。

　　美國的城市更新，被人稱作聯邦的推土機(Federal Bulldozer)，其原因乃是由於經濟的快速成長及汽車工業的大量生產、住宅融資制度異常發達，造成都市居民開始摒棄密集又緊迫的中心地區，移向郊區去追求富有陽光、綠地的田野生活。隨著人口的離心作用，許多零售商業、服務事業等也紛紛跟著高速公路的建造在郊區設立，由於郊區腹地廣闊，加上交通便利、停車方便，形成都市工作者假日休閑的好去處，遠離都市擁擠的塵囂。因此城市中心地區的商業，逐漸被郊區的購物中心所取代，造成原先由中產階級居住或工作的市中心區域，形成真空無人經營的地方，這些地方最後由新卷入的貧下階層或外來移民所填補，如此反覆迴圈的結果，乃造成舊都市內部機能的急劇衰退，如公共設施的不足，交通系統的惡化，貧民窟的滋生蔓延等問題。人民憂心於郊區都市化過於膨脹現象的不當、以及貧民窟清除，為求住宅政策的推行，乃漸漸形成城市更新政策，欲藉此政策的開展，以改變舊城市中心土地使用模式，重新創造富有發展潛力的市中心，並改善醜陋地區的實質環境，以吸引郊區人口重返城市內，防止城市不斷的衰退。

　　如美國東岸巴爾的摩市(Baltimore)及波士頓的芬紐市政府周圍市集(Faneuil Hall Market)，其中原為一煙草加工轉運港口的巴爾的摩，因遭遇到城市郊區化，人口移往市郊帶走了許多商業、形成市中心商業活動逐漸萎縮、空屋率日增的現象。有鑒於此，中心商業區部分業主與商家成立了一個“市中心商業區委員會(Committee for Downtown)”來推動各種輓救的計劃，藉著城市更新及再發展計劃的開展，逐步發展為一個繁榮的中心商業區，成為區域性觀光及休閑活動中心。而芬紐市政廳周圍市集，是由三棟一百六十九年的歷史老建築組成，原為市場及倉庫使用，後來因都市機能運作的轉變，逐漸成為老舊及衰敗的地區，不僅影響了鄰近地區的發展，也阻隔了市中心與濱水地區的聯繫；因此波士頓重建局(Boston Redevelopment Authority,簡稱BRA)，決定將它重新開發成市中心的零售商店區，並將其租給以經營新市鎮及購物中心著稱的洛斯公司(Rouse Company)負責經營，芬紐市政廳周圍市集的再發展，吸引了每年一千兩百萬人潮涌至此，也連帶地帶動了附近的市場潛力。

　　基本上，更新事業並非只是建築硬體工程，對其間更新區人員的遷徙安置，及管理等軟體建設更為重要，否則只是將貧民窟從這個城市轉換到另一個城市，問題仍舊沒有解決；因此常有人譏諷城市更新只是聯邦的推土機，只做了實質的鏟除工作，基本上沒有任何實際意義。針對這一嚴重問題，美國幾次修改聯邦住宅法(Federal Housing Act)，一改片斷的、局部的城市改造，成為總體的城市更新。

　　1949-1954年間

　　依據1949年的聯邦住宅法內第一章明文規定，城市改造系以清除貧民窟為對象。而貧民窟的清除由1920年代即已開始，後因戰爭中斷。而戰後更新事業對大規模的清除貧民窟及公共住宅的興建投下大批的人力與金錢。

　　1954-1968年間

　　1954年的住宅法，將法律用語“城市再發展”(Urban Redevelopment)改為“城市更新”(Urban Renewal)，並將更新施行地區分為貧民窟地區(Slum Area)醜陋地區(Deterioration Area)和惡化進行地區(Deteriorating Area)等三類，增加修護(Rehabilitation)和保存維護(Conservation)的觀念和手法，使城市更新的內涵更為充實。除此之外，該法又規定凡是接受政府補助而從事更新事業的公共團體，均必須依據主要計劃及都市計劃，擬訂更新計劃(WorkableP rogram),經核定後始能實施，除對住宅補助外，對住宅用途以外的建築物如商業業務大樓仍給予補助，對舊的城市中心衰退現象有所改善，恢復城市生機。聯邦政府補助金額的充實及補助比率的逐漸提高，加上民間開發者的積极參与和政府採用抵押融資保證制度，促成美國城市更新的加速成長。但由於種族問題，財政壓力，更新目的並未達到，反而產生了一些社會問題。

　　1968-1973年間

　　綜合的社區更新計劃及模範城市方案(Model Cities Program)的擬訂及實施時的財政上、技術上的援助措施，後者由1960年所頒佈的Demonesiration Cities and Metroplitan Development Act法案，針對貧民窟、醜陋地區的社會、經濟及實質問題，由聯邦、州、地方政府及民間力量加以合作解決，也就是從低所得住宅的興建，附屬設施及公共設施的補充、混合使用及目標的土地模式，又對教育、文化、保健、就業等非實質問題加以解決，更新事業所牽涉的層面相當地多，因此如何將社區居民的參與和共識，摻入更新計劃中，成為更新計劃成敗的關鍵。

　　1974-以後

　　能源危機後，城市更新趨向小規模區域的整舊復新或保存維護，尤其是強化社會計劃等無形的軟體工程，加上對節省能源的更新技術的開發加以重視，對經濟效益上及財政上有相當的幫助，對城市中心區的維護整修的更新型態也漸漸增多，除本身所擁有的歷史個性外，仍可符合現代生活所需。如波士頓19世紀工業中心的雷屈米雨運河(lechmere Canal)結合公私部門的投資發展，改變原已退化不適的土地使用，更新成為商業、辦公、住宅機能的城市活動中心；計劃除了提供散步、休閑購物等多種活動外，為了確保使用品質，更包含了日後管理維護。雷屈米雨運河周圍的更新使用，不僅為城市提供了一個豐富的活動焦點，亦成為運河歷史的重要表徵地區。一般而言，小規模的整舊復新多比大規模的拆除重建的更新(Scrap and Build)方式來得容易，亦較成功。

　　改革開放以來，我國城市發展非常迅速，特別是20世紀90年代以來，隨著城市建設快速擴張和房地產業的迅猛發展，幾乎所有的大中城市都在經歷以房地產開發為主導的舊城更新過程雖然城市物質面貌得到顯著改善，但總體來看，對城市更新這個廣義議題，並沒有形成一個系統的政策框架，對城市更新的內涵也缺乏廣泛和深刻認識，在城市更新實踐活動中遇到種種問題，也引發了不少批評雖然我國與西方國家相比，無論在城市發展階段還是發展模式上都存有差異，但是西方城市更新經過幾十年的發展歷程，形成了成熟的理論體系和豐富的實踐經驗，其更新理念和政策措施至少從以下幾個方面給我們以啟示：

　　首先，是加深對城市更新本質的理解和認識城市更新不僅僅是舊建築舊設備的翻新，不僅僅是一種城市建設的技術手段，不僅僅是一種房地產開發導向的經濟行為，它還具有深刻的社會和人文內涵忽略社區利益缺乏人文關懷離散社會脈絡的更新並不是真正意義上的城市更新城市更新是多目標的，而不是單一物質更新目標。

　　其次，城市更新的對象從區域過度到區域中的居民，城市更新的目標從物質更新過度到人居環境改善城市更新的對象可以是區域也可以是區域中的人，城市更新關註對象的不同，則更新的方法途徑不同，進而對更新成敗的判斷標準也各異從西方國家經驗來看，對城市更新往往始於對一定區域社會經濟地位提升的關註，並最終落實到居民居住條件改善和生活質量提高上來，但其前提是必要的物質環境更新和一定的財富積累就我國而言，目前大多數城市更新活動還停留在物質環境改善土地利用率提高和區域功能提升，但是隨著城市更新活動在我國的不斷深化，對居民利益的關註社會文化利益和歷史脈絡的保持，必將是城市更新活動的發展方向，也是城市更新的本質所在。

　　第三，城市更新是比初始建設更加複雜的過程，它的成功源於多方合作者的真實參與西方經驗告訴我們，政府私有部門和社區居民是城市更新過程的主要參與者城市更新步伐推進絕非政府一廂情願，只有對公眾和私人部門在其中的地位和責任有一個清晰的瞭解，才能夠使他們的貢獻最大化但是，建立成功有效的城市更新機制，政府積極作用的發揮必不可少，既要運用激勵性政策吸引私有部門投資，又要維護公眾利益，確保社區利益不被商業利益吞沒需要註意的是，政府雖然是城市更新規劃的重要參與者，卻不應該成為城市更新的利益群體之一，而應該代表全體利益，站在公平立場上發揮協調者和指揮者角色而城市規劃者作為代表城市科學發展觀的利益群體之一，應該發揮何種作用，以及如何發揮作用，是值得我們繼續討論的問題。