城市更新

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城市更新（Urban Renewal）

　　城市更新是指推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式。

　　城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满；对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容抱有很大的希望。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。

　　虽然更新改造几乎伴随着城市发展的全过程，但是现代意义上大规模的城市更新运动则是始于1960年代、1970年代的美国。当时的更新是面对高速城市化后由于种族、宗教、收入等差异而造成的居住分化与社会冲突问题，以清除贫民窟为目标。由联邦政府补贴地方政府对贫民窟土地予以征收，然后以较低价格转售给开发商进行“城市更新”。虽然城市更新综合了改善居住、整治环境、振兴经济等目标，较以往单纯以优化城市布局、改善基础设施为主的“旧城改造”涵盖了更多、更广的内容，但是其所引发的社会问题却相当多，特别是对于有色人种和贫穷社区的拆迁显然有失公平，因而受到社会严厉批评而不得不终止。1980年代后，美国的大规模城市更新已经停止，总体上进入了谨慎的、渐进的、以社区邻里更新为主要形式的小规模再开发阶段。所谓的城市土地再利用（landreuse）则是对于小块土地或建筑物重新调整用途（例如将工业区、码头区转变为商业区等），往往并不牵涉到大规模的街区（特别是居住用地）调整，例如波士顿的昆西市场（quincy market）改造。在最早的工业化国家英国，城市更新的任务更加突出，也更倾向于使用城市再生（urban regeneration）这个字眼，其表征的意义已经不只是城市物质环境的改善，而有更广泛的社会与经济复兴意义。

　　1.从目标方面

　　城市更新是城市计划主动创造良好的城市环境的一环。换句话说，城市更新的行动目的和都市计划的本意皆在经营一个好的都市环境。

　　2.从对象选择上

　　城市更新是对城市中既成地区不良环境的改造行动。一般会以为城市中心丑陋地区才是城市更新的对象。其实它往往只是比较急迫需要更新的而已。其它凡是不能令人满意的环境，都应是城市更新的对象。

　　3.从手段选择上

　　城市更新并非一成不变仅限于重建、整建、维护这三种实质层面的行动，凡是能改善既存不良环境的手段，均可能被采取。此外因为城市环境不只指实质环境而已，还包含不可分的心理、社会、文化的成分，因此在手段的选择上必须是个案处理。

　　4.从过程来看

　　城市更新是没有终限，继续不断进行的过程。只要城市继续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新便会不断进行

　　可分为再开发（redevelopment）、整治改善（rehabilitation）及保护（conservation）三种。

　　1.再开发

　　再开发的对象是指建筑物，公共服务设施市政设施等有关城市生活环境要素的质量全面恶化的地区。这些要素已无法通过其他方式，使其重新适应当前城市生活的要求。这种不适应，不仅降低了居民的生活品质，甚至会阻碍正常的经济活动和城市的进一步发展。因而，必须拆除原有的建筑物，并对整个地区重新考虑合理的使用方案。建筑物的通途和规模、公共活动空间的保留或设置、街道的拓宽或新建、停车场地的设置以及城市空间景观等，都应在旧区改建规划中统一考虑。应对现状作充分的基础调查，包括该地区自身的情况以及相邻地区的情况。重建是一种最为完全的更新方式，但这种方式在城市空间环境和景观方面、在社会结构和社会环境的变动方面均可能产生有利和不利的影响。同时在投资方面也更具有风险，因此只有在确定没有可行的其他方式时才可以采用。

　　2.整治改善

　　整治改善的对象是建筑物和其他市政设施尚可使用，但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区。对整治改善地区也必须做详细的调查和分析，大致可细分为以下三种情况：

　　（1）若建筑物经维修、改善和更新设备后，尚可在相当长的时期内继续使用的，则应对建筑物进行不同程度的改建。

　　（2）若建筑物经维修、改善和更新设备后仍无法使用，或建筑物密度过大，土地或建筑物的使用不当，或因土地或建筑物的使用不当而造成交通混乱、停车场不足、通行受到影响等情况时，则应对造成上述各种问题的原因通过各种方式予以解决，如拆除部分建筑物，改变建筑和土地的用途等。

　　（3）若该地区的主要问题是公共服务设施的缺乏或布局不当时，则应增加或重新调整公共服务设施的配置与布局。

　　整治改善的方式比重建需要的时间短，也可减轻安置居民的压力，投入的资金也较少，这种方式适用于需要更新但仍可恢复并无须重建的地区或建筑物。整治改善的目的不只限于防止其继续衰败，更是为了全面改善旧城地区的生活居住环境。

　　3.保护

　　保护适用于历史建筑或环境状况保持良好的历史地区。保护是社会结构变化最小、环境能耗最低的“更新”方式，也是一种预防性的措施，适用于历史城市和历史城区。

　　历史地区保护更多关心的是外部环境，强调保护延续地区居民的生活。所以要保护好历史城区的传统风貌和整体环境，保护真实历史遗存。要鼓励居民积极参与，建设和改善地段内的基础设施，改善居民住房条件，以适应现代化生活的需要。保护除对物质形态环境进行改善之外，还应就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具体的规定。

　　以上虽然可以将更新的方式分为三类，但在实际操作中应视当地的具体情况，将某几种方式结合在一起使用。

　　美国的城市更新，被人称作联邦的推土机(Federal Bulldozer)，其原因乃是由于经济的快速成长及汽车工业的大量生产、住宅融资制度异常发达，造成都市居民开始摒弃密集又紧迫的中心地区，移向郊区去追求富有阳光、绿地的田野生活。随着人口的离心作用，许多零售商业、服务事业等也纷纷跟着高速公路的建造在郊区设立，由于郊区腹地广阔，加上交通便利、停车方便，形成都市工作者假日休闲的好去处，远离都市拥挤的尘嚣。因此城市中心地区的商业，逐渐被郊区的购物中心所取代，造成原先由中产阶级居住或工作的市中心区域，形成真空无人经营的地方，这些地方最后由新卷入的贫下阶层或外来移民所填补，如此反复循环的结果，乃造成旧都市内部机能的急剧衰退，如公共设施的不足，交通系统的恶化，贫民窟的滋生蔓延等问题。人民忧心于郊区都市化过于膨胀现象的不当、以及贫民窟清除，为求住宅政策的推行，乃渐渐形成城市更新政策，欲藉此政策的开展，以改变旧城市中心土地使用模式，重新创造富有发展潜力的市中心，并改善丑陋地区的实质环境，以吸引郊区人口重返城市内，防止城市不断的衰退。

　　如美国东岸巴尔的摩市(Baltimore)及波士顿的芬纽市政府周围市集(Faneuil Hall Market)，其中原为一烟草加工转运港口的巴尔的摩，因遭遇到城市郊区化，人口移往市郊带走了许多商业、形成市中心商业活动逐渐萎缩、空屋率日增的现象。有鉴于此，中心商业区部分业主与商家成立了一个“市中心商业区委员会(Committee for Downtown)”来推动各种挽救的计划，藉着城市更新及再发展计划的开展，逐步发展为一个繁荣的中心商业区，成为区域性观光及休闲活动中心。而芬纽市政厅周围市集，是由三栋一百六十九年的历史老建筑组成，原为市场及仓库使用，后来因都市机能运作的转变，逐渐成为老旧及衰败的地区，不仅影响了邻近地区的发展，也阻隔了市中心与滨水地区的联系；因此波士顿重建局(Boston Redevelopment Authority,简称BRA)，决定将它重新开发成市中心的零售商店区，并将其租给以经营新市镇及购物中心著称的洛斯公司(Rouse Company)负责经营，芬纽市政厅周围市集的再发展，吸引了每年一千两百万人潮涌至此，也连带地带动了附近的市场潜力。

　　基本上，更新事业并非只是建筑硬体工程，对其间更新区人员的迁徙安置，及管理等软体建设更为重要，否则只是将贫民窟从这个城市转换到另一个城市，问题仍旧没有解决；因此常有人讥讽城市更新只是联邦的推土机，只做了实质的铲除工作，基本上没有任何实际意义。针对这一严重问题，美国几次修改联邦住宅法(Federal Housing Act)，一改片断的、局部的城市改造，成为总体的城市更新。

　　1949-1954年间

　　依据1949年的联邦住宅法内第一章明文规定，城市改造系以清除贫民窟为对象。而贫民窟的清除由1920年代即已开始，后因战争中断。而战后更新事业对大规模的清除贫民窟及公共住宅的兴建投下大批的人力与金钱。

　　1954-1968年间

　　1954年的住宅法，将法律用语“城市再发展”(Urban Redevelopment)改为“城市更新”(Urban Renewal)，并将更新施行地区分为贫民窟地区(Slum Area)丑陋地区(Deterioration Area)和恶化进行地区(Deteriorating Area)等三类，增加修护(Rehabilitation)和保存维护(Conservation)的观念和手法，使城市更新的内涵更为充实。除此之外，该法又规定凡是接受政府补助而从事更新事业的公共团体，均必须依据主要计划及都市计划，拟订更新计划(WorkableP rogram),经核定后始能实施，除对住宅补助外，对住宅用途以外的建筑物如商业业务大楼仍给予补助，对旧的城市中心衰退现象有所改善，恢复城市生机。联邦政府补助金额的充实及补助比率的逐渐提高，加上民间开发者的积极参与和政府采用抵押融资保证制度，促成美国城市更新的加速成长。但由于种族问题，财政压力，更新目的并未达到，反而产生了一些社会问题。

　　1968-1973年间

　　综合的社区更新计划及模范城市方案(Model Cities Program)的拟订及实施时的财政上、技术上的援助措施，后者由1960年所颁布的Demonesiration Cities and Metroplitan Development Act法案，针对贫民窟、丑陋地区的社会、经济及实质问题，由联邦、州、地方政府及民间力量加以合作解决，也就是从低所得住宅的兴建，附属设施及公共设施的补充、混合使用及目标的土地模式，又对教育、文化、保健、就业等非实质问题加以解决，更新事业所牵涉的层面相当地多，因此如何将社区居民的参与和共识，掺入更新计划中，成为更新计划成败的关键。

　　1974-以后

　　能源危机后，城市更新趋向小规模区域的整旧复新或保存维护，尤其是强化社会计划等无形的软体工程，加上对节省能源的更新技术的开发加以重视，对经济效益上及财政上有相当的帮助，对城市中心区的维护整修的更新型态也渐渐增多，除本身所拥有的历史个性外，仍可符合现代生活所需。如波士顿19世纪工业中心的雷屈米雨运河(lechmere Canal)结合公私部门的投资发展，改变原已退化不适的土地使用，更新成为商业、办公、住宅机能的城市活动中心；计划除了提供散步、休闲购物等多种活动外，为了确保使用品质，更包含了日后管理维护。雷屈米雨运河周围的更新使用，不仅为城市提供了一个丰富的活动焦点，亦成为运河历史的重要表征地区。一般而言，小规模的整旧复新多比大规模的拆除重建的更新(Scrap and Build)方式来得容易，亦较成功。

　　改革开放以来，我国城市发展非常迅速，特别是20世纪90年代以来，随着城市建设快速扩张和房地产业的迅猛发展，几乎所有的大中城市都在经历以房地产开发为主导的旧城更新过程虽然城市物质面貌得到显著改善，但总体来看，对城市更新这个广义议题，并没有形成一个系统的政策框架，对城市更新的内涵也缺乏广泛和深刻认识，在城市更新实践活动中遇到种种问题，也引发了不少批评虽然我国与西方国家相比，无论在城市发展阶段还是发展模式上都存有差异，但是西方城市更新经过几十年的发展历程，形成了成熟的理论体系和丰富的实践经验，其更新理念和政策措施至少从以下几个方面给我们以启示：

　　首先，是加深对城市更新本质的理解和认识城市更新不仅仅是旧建筑旧设备的翻新，不仅仅是一种城市建设的技术手段，不仅仅是一种房地产开发导向的经济行为，它还具有深刻的社会和人文内涵忽略社区利益缺乏人文关怀离散社会脉络的更新并不是真正意义上的城市更新城市更新是多目标的，而不是单一物质更新目标。

　　其次，城市更新的对象从区域过度到区域中的居民，城市更新的目标从物质更新过度到人居环境改善城市更新的对象可以是区域也可以是区域中的人，城市更新关注对象的不同，则更新的方法途径不同，进而对更新成败的判断标准也各异从西方国家经验来看，对城市更新往往始于对一定区域社会经济地位提升的关注，并最终落实到居民居住条件改善和生活质量提高上来，但其前提是必要的物质环境更新和一定的财富积累就我国而言，目前大多数城市更新活动还停留在物质环境改善土地利用率提高和区域功能提升，但是随着城市更新活动在我国的不断深化，对居民利益的关注社会文化利益和历史脉络的保持，必将是城市更新活动的发展方向，也是城市更新的本质所在。

　　第三，城市更新是比初始建设更加复杂的过程，它的成功源于多方合作者的真实参与西方经验告诉我们，政府私有部门和社区居民是城市更新过程的主要参与者城市更新步伐推进绝非政府一厢情愿，只有对公众和私人部门在其中的地位和责任有一个清晰的了解，才能够使他们的贡献最大化但是，建立成功有效的城市更新机制，政府积极作用的发挥必不可少，既要运用激励性政策吸引私有部门投资，又要维护公众利益，确保社区利益不被商业利益吞没需要注意的是，政府虽然是城市更新规划的重要参与者，却不应该成为城市更新的利益群体之一，而应该代表全体利益，站在公平立场上发挥协调者和指挥者角色而城市规划者作为代表城市科学发展观的利益群体之一，应该发挥何种作用，以及如何发挥作用，是值得我们继续讨论的问题。