规制经济学

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规制经济学(Economics of Regulation)

　　规制经济学也称管制经济学,是对政府规制活动所进行的系统研究，是产业经济学的一个重要分支。与其它学科的发展类似，规制经济学也随着规制活动的发展不断演变，体系与内容不断扩展。目前国外的规制经济学发展已相对成熟，体系较为完整，基本形成了一门相对独立的学科。

　　规制经济学中，对规制经济理论的研究主要分为两大派别：规制规范分析学派与规制实证分析学派。规范分析与实证分析是经济学的两种基本分析方法。规范分析涉及价值判断与伦理道德问题，侧重于说明一种事物或行为“应该怎样”，只有通过政治辩论或决策而不是单纯经济分析本身才能解决问题。与之不同，实证分析更侧重于用事实说话，说明事物本身情况，解决“是什么”的问题，主要借助于事实分析与经验证据。

　　1、规制规范分析学派

　　规制规范分析学派侧重于说明是否应该进行规制，更多标准来自于政府官员的主观判断，而不是规制实施所产生的实际效果。规制实证分析则是透过主观判断的表面，通过对经验数据的分析，深入考察规制实施的实际效果，侧重说明规制产生的实际作用。

　　规制规范分析学派产生于十九世纪，主要代表人物有查得威克、马歇尔、庇古、德姆塞茨、威廉姆森等。规制实证分析学派萌芽于十九世纪法国经济学家迪普特的研究，在20世纪六十年代发展壮大，主要代表人物有斯蒂格勒、卡恩、帕尔兹曼、贝克尔等。

　　规制规范分析学派的主要观点是：由于市场机制不完善及存在市场失灵，如自然垄断、外部性等，因此应对企业活动进行规制，规制的目的是在确保资源配置效率情况下，保证公共利益不受损害。十九世纪政府对铁路运输业进行规制的主要根据是这一产业存在自然垄断，竞争性市场难以保证资金供给，为确保这一新技术的运用，提高社会效率而必须进行规制。到十九世纪末，马歇尔等提出了除自然垄断外其它形式的市场失灵，如外部性问题，使规制的依据有了扩展。

　　2、规制实证分析学派

　　规制实证分析学派的主要观点是：政府规制的目的并非是保护公共利益，而是为维护个别集团的利益，在规制者与被规制者之间的相互利用，并通过经验数据分析，佐证了所提出的观点。在某些经济学家看来，保护公共利益只不过是表面现象，进行规制与是否有必要进行规制或规制的实际效果是两个问题。

　　斯蒂格勒在其1971 年所发表的经典性论文《经济规制论》中就明确提出了进行规制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对规制的“供给”与产业部门对规制的 “需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是规制的真正动机所在。这与规制规范分析的“公共利益论”观点是大相径庭的。规制实证分析学派的观点对规制制度变迁研究做出了很大贡献，尤其是对解释近三十年来世界各国所出现的放松规制浪潮很有说服力。

　　1、产业革命与规制兴起

　　产业革命的发生给亚当·斯密所倡导的自由放任经济带来强烈冲击，伴随技术革命产生的新发明，也给市场提出严峻挑战，尤其是铁路运输的发明与推广。这项发明需要大量固定资本投资，而当时的自由竞争市场则难以迅速聚集所需资金，这引起了对自由放任经济有效性的质疑。当时英美等国政府成立了规制部门，就铁路运输中的资金问题、固定成本与沉没成本问题展开了激烈讨论。在1839到1850年间，对铁路部门实施规制的市场效果，包括对生产者福利与消费者福利的影响等问题被纷纷提出来，正是对这些问题的研究奠定了规制规范分析的基础，同时也成为一般微观经济学理论的基础。

　　这一时期也出现了规制实证分析的萌芽。法国经济学家迪普特认为，尽管经济理论能够说明应该采取什么形式的规制政策，但在某些政治背景下，利益集团与政治家的相互利用往往最终决定实际政策，而所谓的社会福利最大化也只能是空谈而已。由于规制造成了社会资源配置扭曲，由此产生的成本可能要比不进行规制所带来的损失更大。

　　由于当时社会普遍坚信规制是为了保护公共利益，因此迪普特的这一观点并未受到重视，并迅速被1870年开始的“新古典革命”浪潮所淹没。自然垄断理论、社会福利理论的提出，都为进行规制提供了充足理论依据。“新古典理论”代表人物马歇尔的“外部效应”思想说明了除自然垄断理由之外，还存在着基于成本与收益不当分配形成的新形式市场失灵，这一思想对其弟子及学说继位者庇古产生了很大影响，庇古在此基础上提出以税收或补贴形式进行政府干预，这构成庇古学说的理论基础，该学说为规制理论中对“市场失灵”问题的研究奠定了基础，这些思想使亚当·斯密所倡导的自由竞争、放松规制的理论基础受到撼动。

　　从1929 年开始的经济危机给西方发达国家带来很大冲击，经济出现急剧衰退，市场机制对这种衰退已无能为力，需要新的理论与政策来引导经济走出危机。美国从1933 年开始实施的以凯恩斯主义和制度学派观点为基础的“罗斯福新政”，如一剂良药，给陷于危机中的美国经济带来了复苏的希望。对具有自然垄断特征的公用事业部门加强规制是罗斯福新政的重要内容。新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获取高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。新政颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制。并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会，来规制相应的自然垄断部门，特别对运费、电价等实行联邦管制价格。这些措施限制了垄断部门赚取高额垄断利润，促进了经济发展。当然辩证的看这也是以牺牲部分私人垄断资本为代价来保护国家垄断资本。总之，以罗斯福新政为起点，由于政府对行业的规制而带来的经济发展与政治稳定，使经济学家对具有自然垄断特征的产业进行规制普遍持支持态度。

　　2、20世纪六十年代：规制实证分析学派对规制规范分析学派的挑战

　　这一时期，规制政策实施效果出现较大问题，同时先进技术的出现也给某些规制行业提出竞争性要求，但研究领域中反对放松规制的声音却此起彼伏。许多研究认为关键问题是讨论如何改善规制，而不是放松规制或放弃规制。这一时期政府所宣称的主要规制动机仍是“保护公共利益”，以提高社会对规制合理性的认可。在这种形势下，新技术的产生，也只能成为进一步规制的理由，只不过是扩大或调整了规制范围。而对于是否有必要进行规制这一根本性问题却没有进行认真的思考。当时，市场失灵是假定存在的，是讨论各种问题的前提，很少有人对此提出怀疑。经济学家只是单纯的将经济福利等原理运用到被规制产业中。对一般静态均衡分析在由于技术进步而不断变化的市场条件下的适用性问题，没有引起规制经济学研究的关注，“政府失灵”问题还没有被提出来。

　　这一时期，尽管赞同对经济进行规制的政策主张占据了主流，但不容忽视的事实是：一些国家的政府规制出现了重大失败——制度僵化、腐败问题严重、规制成本增加；企业内部人浮于事，技术创新缓慢。这些问题的存在引发了对政府规制效率问题的重新思考，一些经济学家开始怀疑某些规制合同的有效性，并着手进行实证研究，这在一定程度上改变了盲目接受自然垄断合理性的传统模式，开始重新思考规制本身的必要性问题。规制实证分析研究了自然垄断产业产权配置的影响，将经济理论与政治理论结合起来，无论从理论上还是实践上都是对规制起源分析的革命性进展。实证分析学派主张政府放松规制或放弃规制，在某种程度上是对亚当·斯密及迪普特观点的一种回归。对传统规制合同有效性的质疑，集中体现在芝加哥大学教授、经济学家斯蒂格勒发表的《规制者能规制什么》一文中。

　　斯蒂格勒在文中提出一个简单却很根本的问题：规制者能够规制什么？斯蒂格勒一直强调应将政府规制目标与规制实际效果分开，规制者愿望与制定规制制度是一回事，而规制是否能对被规制行业产生预期效果则是另一回事。斯蒂格勒在文中，对作为自然垄断产业典型代表的电力供给部门的规制效率进行了研究，结果发现规制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。这一结论与规制可以改善社会福利与效率的传统观点是明显矛盾的，更没有体现出规范分析所宣称的“保护公共利益”的目标。斯蒂格勒将其调查结果解释为：单个的公用事业部门并不存在长期的市场垄断力量，同样要面临着来自替代品生产部门的竞争压力，如电力部门要面临着来自其他能源生产企业的竞争，如天然气生产企业。这一结论对规范分析的前提条件，即在自然垄断领域中存在市场失灵，提出了有力挑战，使规范分析的立论基础受到动摇。

　　斯蒂格勒等学者继续分析认为：既然规制不能取得预期的实际效果，那么除保护公共利益动机之外，必然存在着进行规制的其它原因。这些学者将规制视作由规制者所生产的一种“商品”，并提出规制是利益集团对规制“商品”的需求与规制者对规制“商品”的供给之间的结合，以实现利益的再分配。政府官员通过提供规制“商品”可以获得选票实现留任的目的或是取得其它形式的回报，而被规制者则可通过游说或贿赂来左右政府的规制政策，以达到利己的目的。

　　规制实证分析进而对作为规制者的政府的行为模式进行了研究。这种对规制者行为的重新认识突破了传统的思维定式，使规制理论有了实质性的进展。这种分析得益于公共选择学派的理论观点。

　　3、公共选择学派观点对规制实证分析的启发

　　长期以来，政府行为被视作微观主体决策的外生变量。规范规制分析的最基本依据，也是正统经济学的一个基本假设是：企业追求利润最大化，个人追求效用最大化，政府则是追求社会利益最大化。言外之意，企业与个人是“经济人”，是自私自利的，而政府则是“社会人”，是无私的，没有自己独立的利益。这一看似很对称的假设，却难以得到现实的佐证。政府并不是抽象的存在，而是由某些特殊的党派、政客和官僚集团构成的实体，每个成员都有独立的利益，为什么单个“经济人”组合起来的政府就成了“社会人”？这种假设显然是很牵强的。

　　针对正统经济学的这一假设，二十世纪六十年代发生了一场“公共选择革命”，其重要代表人物就是1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南，公共选择学派以上述假设及人们的思维定式为突破点，重新审视了政府的性质与作用，将“经济人”概念进一步延伸到那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为中，即承认政府追求的也是某种特殊利益，而不是所谓的公共利益。这一延伸有助于解释为什么现实中政府的决策并不总是符合公众愿望，为什么会出现腐败或以权谋私，为什么出于公共利益考虑的政府规制却出现了低效率。

　　1、规制俘虏理论(Regulatory Capture Theory)

　　作为规制实证分析学派对规制动机的一种解释，斯蒂格勒在70 年代初提出了规制俘虏理论。斯蒂格勒从对十九世纪以来美国规制历史的考察揭示出规制与市场失灵并不存在必然的关联。经验研究也表明规制是照顾生产者利益的，通过规制可以限制竞争者进入，提高行业内生产者的利润，并允许超额利润的存在。这些实际资料的存在为规制俘虏理论提供了证据。

　　规制俘虏理论揭示了政府与特殊利益集团之间的相互利用关系。该理论认为：立法机构的规制立法是为满足产业对规制的需要（即立法者被产业俘虏），而规制实施机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团――被规制企业――进行寻租活动，使规制者成为被规制者的“俘虏”，并参与共同分享垄断利润，这就使政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段。这一理论最初提出时强调了生产者对规制者的俘虏，而未说明其它的利益集团，如产业工人、消费者等对规制的影响，因此也被称为“纯规制俘虏理论”。

　　这一时期的规制俘虏理论只是作为一种推测被提出来的，缺乏充分的理论与实际证据，因此受到了与规制规范分析同样的质疑，其中包括：受规制影响的利益集团不只是生产者，还有消费者及产业工人，为什么规制者没有受到其它利益集团的控制？为什么许多产业部门的利润因为规制反而降低了？而且规制俘虏理论也不能解释为什么一些产业最初受到规制，而后来又放松了规制。

　　20世纪70年代，斯蒂格勒与帕尔兹曼对“纯规制俘虏理论”的上述问题之一做出了解释，即为什么规制者容易被生产者俘虏。他们认为组织完善、规模较小的集团更容易俘虏规制者，从规制中受益。因为符合这些条件的利益集团更容易迅速组织起来形成各种决策，来决定支持或反对规制者的政策。而相对来说规模较大的集团形成决策的成本较高，而且在某种程度上，俘虏规制者的活动具有正外部性，会产生严重的“搭便车”行为，俘虏规制者的成本由一个人承担而收益却由全体成员共享，使集团中成员缺乏足够的激励来维护本集团利益。集团规模越大，“搭便车”现象就会越严重。由于消费者利益集团的规模要远远大于生产者利益集团，因此生产者更容易俘虏规制者，从规制中获得收益。

　　2、现代规制实证分析学派主要代表人物观点综述

　　斯蒂格勒、帕尔兹曼、贝克尔是规制实证分析学派的主要代表人物，他们对规制理论所持基本观点相同，但在研究角度、论证方法等方面各有特色，共同推动着现代规制经济学的发展。

　　斯蒂格勒在既定的前提假设下对下列问题进行了预测，即哪些产业会受到规制、规制采取什么形式。同时斯蒂格勒从本质上剖析了为什么要进行规制及如何运用规制方式进行管理，并分析了这种规制政治过程的特征。斯蒂格勒所做分析的一个前提是：国家的基本资源是政治强制力。如果一个利益集团能说服国家使用这一强制力为自身利益服务，那么这个利益集团就会增加自身财富；另一前提是：经济主体在选择效用最大化行为时是理性的。根据这两个前提所做的一个假设是：规制是应利益集团的需要而提供的，通过规制的实施，利益集团可实现收入最大化。斯蒂格勒的主要观点是：政治体系是理性的设计，是规制政策的载体，企业将政府规制政策作为企业外部环境变量，在决策时要进行成本――收益分析，将外部环境变量内化为决策变量；产业寻求政府的规制保护也是要付出成本的，如为政府官员提供选票、竞选经费及活动经费等，而从规制中所获得的收益则是通过有利于自身的规制政策，如进入管制政策、定价政策等获得较高的回报，企业在决策时要通过权衡成本与收益孰高孰低进行决策。斯蒂格勒对规制制度的分析改变了传统上将政府规制作为决策外生变量的作法，运用经济学的基本范畴和方法来分析政府规制行为，这是一项开创性的研究。

　　1861年，迪普特曾对类似问题进行了分析，解释了为什么自由贸易盛行的时候还存在保护性关税。保护性关税与规制有着异曲同工的作用，都是对既定利益集团特殊利益的保护。斯蒂格勒与迪普特观点不谋而合，成为当代规制实证分析学派的发源者。

　　帕尔兹曼用更一般的综合了经济与政治因素的理论丰富了规制实证分析。帕尔兹曼的观点主要反映在其1976 年发表的《迈向规制的更一般理论》一文中，其分析不是简单的描述影响规制需求与供给的因素，而是形成了一个正式的静态模型，来说明这些影响因素。帕尔兹曼的重要结论包括：第一，规制者可从纯竞争性或是纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行规制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将规制价格定于利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将“纯俘虏”理论推广到包括任何利益集团，即对规制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被规制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。帕尔兹曼的理论是斯蒂格勒后规制理论的最重要发展。作为实证模型，帕尔兹曼也是用经济分析来反驳以“公共利益”为规制依据的规范分析学派的观点。

　　斯蒂格勒与帕尔兹曼的规制理论主要侧重说明，立法者或规制者可以选择规制政策，以使其获得的政治支持最大化。实证分析学派的另一代表人物贝克尔与上述两位学者的研究角度有所不同，贝克尔主要关注利益集团之间的竞争。他假设利益集团对规制部门总的影响是固定的，规制有利于增加更为有影响的利益集团的福利。贝克尔的研究比较有特色，在利益集团背景下，首次将规制的规范分析与实证分析结合起来。贝克尔认为，凡是在有市场失灵的领域，某一利益集团就会从规制中获得潜在收益，因为在存在市场失灵的领域，对产业进行规制的压力要大一些。但与规范分析不同的是，贝克尔并不认为只有存在市场失灵的领域才需要进行规制，言外之意，规制还会有其它的动机。决定规制制度倾向性的是利益集团的相对影响，这一相对影响不仅由规制的福利效应决定，而且也是由利益集团整体在给立法机构或执行机构施加压力时的相对效率决定的。

　　在跨时代的制度变迁研究中，熊彼特的观点对规制经济学研究产生了一定影响，与新制度学派观点不同，以熊彼特观点为核心的学派强调了市场通过合同或其它与市场相关的制度安排进行自我调节的能力，并认为政府规制是一个福利递减的政治过程，政府是唯一的造成垄断的长期源泉。他认为市场效率必须在动态的非帕累托环境下进行衡量，指出规制是一种天生就有缺陷的制度。而伴随着技术变迁的竞争过程则会消除垄断，从长期看，公开的竞争体系尽管存着高成本与不完善等问题，但仍要优于会促成垄断的规制制度。熊彼特从长期动态角度考虑了规制对经济的影响，指出了规制的本质缺陷，是对规制实证分析学派理论观点的进一步完善，使这一理论分析更贴近现实情况。

　　规制实证分析学派的观点对当前一些国家政府规制中出现的无效率现象有较强的解释能力，在近年来的激励性规制与放松规制浪潮中也得到了验证，。当然规制实证分析在批判规制无效率的同时，也是在为规制制度的完善“开药方”，与规范分析在某些方面有不谋而合之处。

　　3、规制经济学的发展趋势

　　作为规制经济学研究对象的政府规制活动近年来有了新发展，主要体现在如下方面：激励性规制与放松规制在全球的兴起；社会性规制日益发展，其规制领域不断扩大；政府规制方法更着重体现市场原则，出现了政府规制活动与市场机制相融合的趋势。政府规制活动中这些新趋势的出现促进了规制经济学的迅速发展。规制经济学对这些新趋势的出现进行了深入研究。

　　政府规制的无效一方面可用实证分析的规制俘虏理论来解释；另一方面，即使不存在规制俘虏问题，由于政府与企业之间存在着信息不对称，导致规制制度本身也存在着缺陷。但在政府规制低效与市场失灵同时存在的情况下，完全放弃规制或实行私有化也并非是解决问题的万全之策。因此实行激励性规制与部分放松规制便成为政府规制的发展方向。

　　实施激励性规制主要是通过设计合理的制度来克服传统政府规制所存在的缺陷，给予被规制企业提高内部效率的激励，从而减少规制成本，同时提高企业资源配置效率。激励性规制主要有如下几种形式：特许投标制度、区域竞争（或称为标杆竞争）制度、价格上限规制、社会契约制度等。尽管上述激励性也不同程度存在着某种缺陷，但很大程度上改善了传统规制存在的问题，在欧美一些国家的实践中取得了较好效果。。

　　放松规制则意味着放宽或取消原有的规制制度，如将行业禁入改为自由进入，取消价格规制等。放松规制的首要目的在于引入竞争机制、减少规制成本、促使企业提高效率、改进服务。70 年代以后，以美国、日本、英国等主要国家为中心，对电信、运输、金融、能源等许多产业，都实行了放松规制。各国在放松规制过程中，根据本国情况采取了不同方式。英国的放松规制是与私有化过程相伴而生的，先后部分或全部将英国电信公司、英国煤气公司、自来水公司出售，出售后企业的效率有了不同程度的提高。

　　上面对规制经济学产生与发展的叙述主要是针对经济性规制而言的，因为相对于社会性规制而言，经济性规制起源较早、体系较为完善，发展较为成熟，在早期政府规制中占据着主导地位。但近年来，随着经济发展水平的提高，对生活质量、社会福利等问题关注程度日益加强，各国在逐步完善经济性规制，对经济性规制产业实施放松规制的同时，将关注点更多投向了社会性规制领域，社会性规制在政府规制中的地位与作用正逐步提高，规制的领域也不断扩展，规制的方法与手段也在不断改进。政府对社会性规制的重视在某种程度上是社会进步、生活质量提高的反映，更直接体现了对消费者利益的保护与对社会可持续发展问题的关注。因此社会性规制也将成为未来政府规制中一个日益重要的组成部分。