房地产制度

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房地产制度(system of real estate)

　　房地产制度是整个经济制度的一部分。它是随房地产业的产生和发展而创立和发展的。房地产制度是指由房地产政策、法律所规定的，用于调整和指导人们从事房地产开发、经营、管理和服务的行为规范准则。

　　房地产制度是围绕土地资源与房地产产品的开发、交易和分配而确立的关于人们相互作用方式的一系列规则。从内容上看，房地产制度包括很多内容，构成一个复杂的房地产制度体系，具体包括建设用地制度、房地产开发经营管理制度、房地产交易管理制度、房地产登记制度、物业管理制度、房地产税收制度等。以下仅从房地产生产、流通、消费以及政府管理等几个环节对以下房地产制度作简单介绍。

　　(一)建设用地制度

　　我国全部土地都为社会主义公有制，分全民所有制和劳动群众集体所有制两种。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。按照法律规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅以及农村公共设施、公益事业建设可使用集体所有土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。申请使用的国有土地包括国家所有的土地以及国家征收的原属于集体所有的土地。征收土地应当遵循珍惜耕地、保证国家建设用地、妥善安置被征地农民、依法征地等原则。征收土地实行国务院和省级人民政府两级审批制，即根据有关规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，由国务院审批。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。取得国有建设用地使用权可以通过出让、划拨、转让、租赁等方式。出让是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的方式包括协议、招标、拍卖、挂牌等方式。法律规定商业、旅游、娱乐和商品住宅用地，必须采取拍卖、招标或挂牌方式出让。已出让的土地超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地使用权出让金20％以下的土地闲置费，满2年未动工开发的，可无偿收回土地使用权。

　　(二)房地产开发经营管理制度

　　房地产开发活动必须依据城市规划的要求进行。城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市规划经审批颁布后即具有法律效力，进行各项城市建设，就是城市规划逐步实施的过程。城市规划的实施管理包括报建审批管理和批后管理两部分内容。报建审批管理主要包括对建设项目选址审批核发项目选址意见书、对城市用地审批核发建设用地规划许可证和对建设工程审批核发建设工程规划许可证。批后管理主要是按照规划实施监督检查体系对违章占地和违章建设进行查禁。房地产建设工程施工是房地产开发项目得以顺利实现的重要环节，政府为保障工程施工的顺利进行，颁布了一系列法规，构成了我国建设工程施工和施工企业的管理制度，具体包括项目报建、施工许可、建设工程质量管理和质量保修、建设工程竣工验收、建筑施工企业资质、建设工程监理等多项管理制度。房地产开发企业也应对其开发建设的项目质量承担责任，在商品住房交付和使用时，房地产开发企业要向购买人提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

　　(三)房地产交易管理制度

　　房地产交易主要包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁等活动。房地产转让是指房地产权利人通过买卖、赠与或其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。我国法律规定有些房地产是禁止转让的，如司法机关决定查封的房地产、共有房地产未经其他共有人书面同意的、权属有争议的等。房地产转让时应签订书面转让合同，此外还要按照规定的程序到房地产管理部门办理交易手续并申请登记。房地产开发企业转让房地产的形式有预售和现售两种，预售产生于20世纪80年代初，世界上有许多国家和地区也都有类似制度。我国于1994年确立了商品房预售许可制度。我国法律规定，商品房预售必须符合以下条件：已交付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；持有建设工程规划许可证；投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；在房产管理部门办理了预售登记，并取得预售许可证。房地产抵押是指抵押人以其合法房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以处分抵押房地产所得的价款优先受偿。房屋租赁是房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。我国法律法规对抵押与租赁都作了比较详细的规定，是房地产抵押与房屋租赁交易行为的重要依据。

　　(四)房地产登记制度

　　房地产登记是指经申请人申请，由房地产登记机构将申请人的房地产权利和其他应当记载的事项在房地产登记簿予以记载的行为，是一种不动产物权的公示方式。房地产登记的根本目的是为了保护房地产权利人的合法权益，凡经登记的房地产权利，都受到国家法律的保护。此外，房地产登记信息的公开性和可信赖性，为交易当事人提供了较大的便利，减少了交易成本；房地产登记也为房地产管理以及城市规划等奠定了基础。在我国现行的登记制度下，房地产登记包括土地登记和房屋登记。土地登记分为土地总登记、土地初始登记、土地变更登记、土地注销登记等内容。房屋登记包括房屋所有权登记、房屋抵押权登记、地役权登记、异议登记、更正登记等内容。办理房屋登记，要经过申请、受理、审核、记载于登记簿和发证等程序。房地产登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。

　　(五)物业管理制度

　　物业管理是一种与房地产综合开发的现代化生产方式相配套的综合性管理，是随着住房制度改革的推进而出现的产权多元化相衔接的统一管理。1981年，深圳市第一家涉外商品房管理的专业公司——深圳市物业管理公司挂牌成立，由此，我国城镇房屋管理逐步走上专业化的物业管理道路。与计划经济体制下的房屋管理体制相比，社会化、专业化、市场化是物业管理的三个基本特征。物业管理对于促进经济增长、提高居民居住质量、增加就业、维护社区稳定以及推动房地产业良性发展都具有重要的意义。物业管理的对象很广泛，几乎包括各类建筑，如住宅、商业楼宇、工业厂房等。物业管理有三种形式：一是业主自己进行管理；二是业主将不同的服务内容委托给不同的专业公司；三是业主选聘物业服务企业进行管理。我国法规对第三种方式作了比较详细的规定。物业管理服务的基本内容可分为常规性的公共服务、针对性的专项服务和委托性的特约服务三大类。常规性的公共服务是物业服务企业面向全体物业使用人提供的最基本的管理和服务，目的是确保物业的完好与正常使用，保证正常的工作生活秩序和良好的环境；针对性的专项服务是物业服务企业为满足其中一些住户、群体和单位的一定需要而提供的各项服务工作；委托性的特约服务是为满足物业产权人、使用人的个别需求受其委托而提供的服务。特约服务其实是专项服务的补充和完善，当有较多的物业使用人有某种需求时，物业服务企业可将此项服务纳入专项服务。

　　(六)房地产税收制度

　　税收是国家凭借政治权力，按照法律规定的标准，无偿地取得财政收入的一种手段。我国现行与房地产业有关的税种有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、营业税、城市维护建设税、个人所得税、企业所得税、印花税等。房产税是对规定的房产征收的一种税收，纳税人包括房屋产权的所有人和房产的经营管理单位、承典人、代管人、使用人。房产税的计税依据有两种，一种是以房产原值一次减除10％～30％以后的余值为计税依据；另一种是出租的房产，以房产租金收入为计税的依据。按照房产原值计税的，适用税率为1．2％。按照房产租金收人计税的，适用税率为12％。法律规定对国家机关、军队自用的房产、非营利性机构自用的房产以及个人所有非营业用的房产等房产类型免征房产税。城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对使用的城镇土地征收的一种税收。耕地占用税是为加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对占用的耕地征收的一种税收。土地增值税是为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益，对转让房地产的增值额征收的一种税收。契税是在土地、房屋权属转移的时候，向其承受者征收的一种税。营业税是对规定的营利事业和经营行为征收的一种税收。城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税收。个人所得税是对个人的所得征收的一种税收。企业所得税是对各类国内企业的所得征收的一种税收。印花税是对经济活动中书立、领受的凭证征收的，是国际上常见的一种税收。

　　制度在保障社会经济生活安全方面发挥着重要的作用。房地产制度在房地产经济活动中也发挥着重要的作用。

　　(一)房地产制度有利于维护房地产市场秩序

　　人类社会的经济活动是群体性的活动，群体性的活动要正常进行，必须协调每一个个体的行为，建立一定的秩序，而秩序须依赖制度才能维持。在我国房地产市场发展过程中，也不可避免地出现了一些市场无序的现象，有的是由我国经济转轨所造成的，有的是由市场本身的局限性造成的，如外部性、信息不对称、垄断等。要使房地产市场有序发展，重要的就是要进行房地产制度建设，通过各种房地产规则来规范房地产市场行为，如对房屋预售行为、房地产中介服务业的行为所作出的具体规定等。

　　(二)房地产制度可减少房地产交易费用

　　制度能鼓励人与人之间的信任，减少经济主体之间的交易费用，并使社会能够把有限的资源更多地用于创造社会财富，从而提高资源配置效率。交易费用包括一切不直接发生在物质生产过程申的费用，其中包括信息费用、谈判费用、起草和实施合约的费用、界定和实施产权的费用、监督管理的费用以及改变制度安排的费用等。在房地产市场，由于房地产市场具有信息不对称的特点，房地产交易的费用比较高，而通过相关的制度规定，可以减少这方面的费用，如对房地产开发企业资质认定的制度、对有关建筑工程施工与质量管理方面的制度、对开发商销售行为的制度规定等，都在很大程度上规范了开发商的行为，增进购房人对开发商的信任度，从而提高房地产交易的效率。

　　(三)房地产制度可以增强或保证人们在房地产经济活动中的预期

　　制度可以避免人们交往过程中的不可预见行为，所谓不可预见行为就是当事人在经济活动的一个环节结束以后，不清楚下一步将会发生什么。如购房人与开发商签订了房屋买卖合同后，不知道对方是否会履行合同，在这种情况下，任何人都不愿意开展这种经济活动。而制度可以保证经济活动流程的正常运转，房地产制度中对购房人与开发商双方违约的情况规定得非常清楚，如果违约，那么当事人都会受到制度的惩罚。这种惩罚机制，对违反制度的人有警示作用，同时也防范了人为因素对正常房地产经济活动的干扰。此外，为保证人们在房地产经济活动中的预期，对房地产制度本身也有要求，即房地产制度必须稳定、明确，稳定的制度可以避免人的机会主义行为，而明确的制度更有利于执行。

　　(四)房地产制度可以保护房地产权利人的合法权益

　　制度可以保护个人自由，如产权制度保护资产的所有者，使他们不受外部干扰地自由运用其资产，创造出一个产权所有者享有自由的领域。同样，房地产制度保护人们合法的房屋所有权以及其他房地产权利人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯。如我国规定对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限期满前不收回，提前收回则给予相应的补偿，而期满时可以申请续期，这些规定都较好地保证了土地使用者的合法权益。当然，在制度框架下享有权益和自由，不能影响他人对权益的享有权，因而制度对权利人的保护，也意味着对权利人的约束，可以说房地产制度既保护又限制着房地产权利人享有权益的领域。

　　此外，房地产制度还具有收入再分配的作用，如土地制度、住房制度、房地产税收制度、住房保障制度等，都在一定程度上改变或影响了人们的收入状况。总之，房地产经济活动的正常开展，离不开房地产制度体系，也正因为如此，人们才非常重视房地产制度体系的建设，力求实现更有效率的房地产制度安排。

　　制度的变革意味着一种效率更高的制度对一种效率较低的制度的替代过程。制度影响经济发展，制度变革对中国经济发展的绩效，使制度经济学越来越受到中国经济学家的重视，制度成为指导中国改革的有力工具。中国30多年房地产业的快速发展同样始于制度变革，主要是土地制度与住房制度这两大制度的变革。

　　(一)中国土地制度的变革

　　1．中国城市土地制度的变革

　　从第一个五年计划开始，我国实行计划经济体制，城市国有土地的使用实行与计划经济体制相适应的行政划拨制度，其基本特征包括：一是无偿使用，行政划拨的土地不缴纳任何土地使用费；二是无限期使用，对划拨土地没有具体规定使用期限，可以无限期的长期使用；三是无流动，禁止土地使用权转移给其他单位或个人使用，即所谓“三无”的土地使用制度。这种土地使用制度在当时的历史条件下，曾经发挥过一定的积极作用，为我国大规模工业化和城市化发展提供了大量低成本的土地资产，避免了因土地私有和高额交易成本阻碍国家大规模经济建设。但从实践来看，城市土地无偿使用制度也存在着严重的弊端，主要表现在以下三点。一是不利于土地资源的合理配置和高效使用，土地的无偿使用使不少单位乱占土地，造成大量土地资源的浪费。二是不利于城市建设资金的良性循环和城市建设的发展，由于土地资产价值得不到显现，一方面城市建设缺乏资金，另一方面又是“抱着金饭碗讨饭吃”。同时，由于土地不能流动，也对城市功能分区和合理布局形成障碍。三是不利于准确评估企业的经营效果，由于无需考虑用地成本，企业无代价地占用土地，企业产品成本失准，难以准确衡量经营绩效。针对这些弊端，我国在坚持城市土地国家所有制的基础上，对传统的土地使用制度进行改革，变土地无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的方向变革。

　　我国城市土地制度改革大体可分为三个阶段。

　　(1)土地有偿使用试点阶段。1979年7月1Et第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业就应向中国政府缴纳使用费。”1980年7月《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》明确：“中外合营企业用地，不论是新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”1982年，深圳开始按年度向不同等级土地的使用者收取不同标准的土地使用费。1984年，抚顺开征土地使用费试点。1984年，广州对部分土地开征土地使用费。1987年9月，深圳试点土地使用权出让，以协议方式将住宅用地以总价108．24万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市相继进行试点。

　　(2)立法阶段。1987年11月，上海率先颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》。1988年4月12日《宪法》修正案提出：“土地使用权可以依照法律规定转让。”1988年12月《土地管理法》明确：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”1990年5月19日颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》对土地使用权出让和转让作了法律规定。

　　(3)完善阶段。这一阶段主要对城市供地方式以及土地出让收益分配等进行规范。针对供地方式，国务院明确提出工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地)，以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。为规范土地出让收入，政府规定土地出让收支实行彻底的收支两条线，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。具体规定土地出让收入使用范围：①征地和拆迁补偿支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。②土地开发支出，包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。③支农支出，包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。④城市建设支出，包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。⑤其他支出，包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

　　2．中国农村土地制度的变革

　　我国农村土地制度演变大体经历三个阶段。

　　(1)农民个体所有、家庭自主经营阶段。经过两个阶段的土地改革运动，即1946—1949年间老解放区的土地改革与新中国成立后新解放区的土地改革，逐步废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。对解放农村生产力、发展农业生产以及新中国的工业化发展具有重要意义。1952年9月，完成土地改革地区的农业人口已占全国农业人口总数的90％以上。

　　(2)农村土地集体所有、集体统一经营阶段。农民个体所有、家庭自主经营在当时难以满足工业发展的需要，同时还引起农村新的贫富分化现象。为克服这种状况，最初从不改变私有制而通过改变经营劳动组织形式开始，从单个家庭劳动组织向多个家庭互助劳动组织演变；自1953年春开始，各地普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多公共财产的初级农业生产合作社；1956年6月，颁布《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有；1956年年底，全国参加农业生产合作社的农户占全国农户总数的96．3％，基本完成了对个体农业的社会主义改造。1958年8月，颁布《关于农村建立人民公社的决议》，至此，个体农民土地私有制宣告结束。

　　(3)农村土地集体所有、家庭承包经营阶段。1979年9月，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》初步肯定了包产到户的办法。1982年1月，《全国农村工作会议纪要》明确肯定了包产到户的社会主义性质。1983年1月，《当前农村经济政策的若干问题》更加肯定了以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制是农民的伟大创造。1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占总队数的97．8％。为保持土地承包关系稳定并长久不变，1993年4月，《宪法》将家庭联产承包责任制作为一项国家基本经济制度。1998年《中华人民共和国土地管理法》将土地承包经营期限为30年这一政策上升为法律。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也明确指出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　家庭承包制是中国近代农村土地制度变革成功的范例，表现出强大的生命力，在30多年的时间里，中国农村实行家庭承包制的农户和经营的耕地面积一直维持在98％左右。但家庭承包制存在三大制度缺陷：其一是承包制采取平均分配的形式，带来土地的不断分割和不断调整行为，加剧土地细碎化，影响农户预期和投入；其二是农户对承包使用土地的期限预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效益；其三是土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源配置效率。因此，政府通过延长承包期以及支持各地对承包制度进行修正的方式弥补制度的缺陷。如针对土地家庭承包制平均分配土地的弊端，在实践中产生了“两田制”的制度安排，即将农地均田承包的形式分为口粮田和责任田的一种土地承包方式。口粮田按人均承包，承担农户的基本口粮，提供社会保障；责任田按人、按劳或指标承包，主要解决收入、就业等问题，从而相对合理地配置农地资源。另外，针对农户经营规模小、劳动生产率低的弊端，产生了规模经营的制度安排。所谓规模经营，就是指把承包给农户家庭的集体土地，采取农户经营、大户经营或集体经营的方式，形成相对较大的土地经营规模。除此之外，各地还产生土地股份合作制以及“四荒”土地拍卖等制度创新活动。综合这些制度创新，一个共同特点都是以土地集中为制度变革特征的，且土地集中现象多发生在东部沿海经济发达地区。但值得注意的是，现阶段无论采取何种制度设计，家庭经营在农业经营中还是具有最大制度绩效的形式，在范围更广阔的区域范围，家庭处于农地经营的基础地位。

　　除了农地，农村还有大量的属集体所有的建设用地。建设用地的范围包括乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业以及宅基地。其中宅基地具有如下特点：宅基地属于农民集体所有；宅基地使用权制度实行无偿使用制度；农民只能申请一处宅基地，即“一户一宅”；村民在出卖、出租房屋后，不可以再申请宅基地；农村宅基地不能单独继承，但可以继承宅基地之上的房屋并且继续使用宅基地。将来继承的房屋灭失后，不能进行重建或者以其他方式继续使用该块宅基地；宅基地不能用于抵押；农村村民建住宅，应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。另外，国家法律法规特别强调严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。总之，目前在农村建设用地使用制度安排上是限制宅基地流转的，主要是基于宅基地是农民安身立命之所，同时也为了限制农民占用更多的耕地转为宅基地牟利。但实践中部分地方农民以及城市居民都有宅基地流转的需要，因此私下交易的现象比较多。而且禁止宅基地流转等于剥夺了农民的房屋所有权，目前理论界对于宅基地的流转作了许多研究，一些地方也在进行农民集中居住并换取社保的试点，未来应会在农村建设用地使用制度上有所创新，并影响我国房地产市场的发展。

　　(二)中国城镇住房制度的变革

　　中国原有的住房制度是计划经济的产物，实践证明，这种住房制度既缺乏效率，也有失公平，必须进行改革。从1978年至今，30多年的城镇住房制度改革历程总体上是沿着市场化的方向前进的，但在这一较长的改革过程中，由于所处的时代背景以及所面临的主要矛盾不同，改革所采取的具体政策是不同的，针对不同的问题而有所侧重，据此，可以将城镇住房制度改革进程分为以下几个阶段。

　　1．1978—1993年

　　改革的试点阶段，这一时期主要在全国进行了以提租增资为内容的改革试点，并召开了第一次全国房改会议。改革直接起因于城镇住房的短缺，旧体制下城镇居民住房条件不断恶化，从而对变革旧体制产生现实需求。计划经济体制下，住房建设投资由国家集中控制，据统计，在1952--1978年的27年中，城镇住房投资仅占同期GNP的0．78％。这样的投资规模，无疑是无法满足城镇居民的住房需求的，为了解决当时面临的住房紧缺问题，政府开始允许单位自筹资金为职工建房。1978年，由原国家计委、国家建委、财政部、国家物资总局联合发布的《关于自筹资金建设职工住房的通知》，提出“职工住房问题，要由国家、地方、企业共同努力，有计划地逐步加以解决”。至1993年，在全国城镇住宅投资中，中央和地方政府投资约占23％，企业和事业单位投资占60％～70％，个人投资则占7％～17％。自此，国家统一投资建房的局面被打破，城镇住房投资规模与人均居住面积不断增加。

　　2．1994--1997年

　　随着1992年正式确立我国经济体制改革的方向为建立社会主义市场经济体制，城镇住房制度改革的政策也逐渐从主要解决住房建设的财政困境转向建设住房的市场体制上来。1994年，国务院印发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确城镇住房制度改革的目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，具体内容包括：实现住房的商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求；全面建立住房公积金制度；积极推进租金改革；稳步出售公有住房；加快启动“安居工程”的开发建设等重要内容。这一阶段改革的直接动因是社会主义市场经济体制的建立，侧重点则放在出售公有住房上。当时由于全国许多地方以比较低的价格出售公房，将原来实物福利分配制度下的既得利益固化，由此产生了单位之问、新老职工之间以及有房户无房户之间的不公平。

　　3．1998--2004年

　　总体而论，1998年之前的城镇住房制度改革进程还是比较缓慢的，基本上属于改革的探索及试点阶段。而1998年以后，我国城镇住房制度改革有了实质性的变化。1998年6月召开了第四次全国住房制度改革工作会议，印发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，通知明确提出从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。这一阶段改革的举措同样是基于当时的经济背景，1998年我国正式转为买方市场，绝大多数商品供过于求；同时，东南亚金融危机导致我国出口困难；再加上这一年我国部分地区遭遇了特大洪涝灾害，对地区经济造成较大负面影响。中央将经济增长的希望寄托在扩大内需上，由此确立了将住房作为消费热点与经济增长点的政策。为了实现住宅消费拉动经济增长的目标，政策上一方面形成拉力，即通过培育住房市场、发展住房金融等帮助城镇居民购房；另一方面形成推力，即切断福利分房的后路，将居民推向市场。正是在“拉”与“推”的合力下，我国城镇住房建设以前所未有的速度发展。但在这一过程中，住宅价格也不断上涨。

　　4．2005年至今

　　住房价格的不断上涨，使一些百姓对城镇住房制度改革产生怨言。由于前一阶段的改革更多的是考虑经济因素，而对解决低收入群体住房问题重视不够，致使住房困难的矛盾日益尖锐。因此，2005年以来中央采取了一系列措施以缓解矛盾。2005年颁布了《关于切实稳定住房价格的通知》和《关于做好稳定住房价格工作意见》，这两个文件主要针对房价以及住房结构不合理问题提出要加快经济适用住房建设。2006年5月，国务院常务会议提出了促进房地产业健康发展的六项措施，其中首次提出了要有步骤地解决低收入家庭的住房困难。其后在《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中更是通过在量上明确新建住房结构比例，以督促地方政府保证中低价位、中小套型普通商品住房的供应。2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出以城市低收人家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，同时提出使低收入家庭住房条件得到明显改善，使农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。2007年10月，党的十七大报告提出“住有所居”，并且将健全廉租住房制度作为实现“住有所居”的主要方式。2008年，国务院提出各地要从实际情况出发，增加经济适用房供给，2009--2011年每年新增130万套。中央对住房保障建设工作越来越重视，住房保障制度也在不断的完善之中。总之，从2005年至今的住房改革侧重于解决低收入群体的住房困难问题，以实现“住有所居”的改革目标。

　　从城镇住房制度改革的历程来看，我国城镇住房制度改革走的也是一条由简到繁、由易到难的渐进式改革之路。改革中也像其他改革一样出现了许多问题，但应明确的是，城镇住房制度改革市场化的方向是应该坚持并不断深化的，唯有如此，才能较好地满足人民的住房需求。改革中出现的问题，也同样要通过改革在发展中解决，而不能因噎废食，否定改革。

　　房地产业的发展伴随着房地产制度的变迁，经过30多年的房地产制度改革，我国的房地产业逐渐成长为国民经济的支柱产业，为国民经济的增长、城市面貌的改善以及城市居民住房条件的提高发挥着重要作用。

　　首先，房地产制度变革大力推动了我国房地产业的发展，房地产业增加值从1978年的79．9亿元提高到2008年的12720亿元，使房地产业在比较短的时间内成长为我国的支柱产业。房地产业成长为支柱产业也经历了一个发展过程。20世纪80年代，通过住房属性问题的讨论，明确了住房是商品，在住房制度改革推动下，商品房建设开始启动，由此，房地产业取得初步发展。90年代初，明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为房地产业的发展注入新的动力。在土地使用制度和住房制度改革的推动下，房地产开发规模迅速扩大。而中央作出把住宅建设和消费培育成国民经济的新经济增长点的决策，可以说是房地产业成长为支柱产业的前奏，标志着房地产业在国民经济中的重要地位和作用第一次得到确认。2003年，在《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，明确提出房地产业已成为国民经济的支柱产业，这是国务院首次在文件中明确肯定了房地产业的支柱产业地位。2008年，为应对国际金融危机对我国的不利影响，中央重申房地产业是国民经济的重要支柱产业，对于拉动钢铁、建材及家电家居用品等产业发展举足轻重，对金融业稳定和发展至关重要，对推动居民消费结构升级、改善民生具有重要作用。

　　其次，房地产制度变革为房地产业快速成长奠定了基础。我国房地产制度变革的过程就是房地产市场化的过程，而房地产的市场化改革激发了城市居民潜在的住房消费需求，为房地产业的迅速发展奠定了基础。传统体制下房地产价格(租金)由政府决定，价格不反映供给，不具备资源配置的功能。冻结的房地产价格造成房地产潜在需求大大超过供给，表现为住房的严重短缺。通过增加供应量、放开价格以及对体制内存量房的城镇住房制度改革，居民的住房需求逐渐得到满足，城市居民的居住条件不断提高，人均住房建筑面积从1978年的6．7平方米增加到2006年的27．1平方米。而制度变迁所引起的城市居民对商品房市场源源不断的需求，支撑并促进了房地产市场与房地产业的不断发展。

　　再次，房地产制度的变革为房地产业快速发展创造了条件。一方面，土地使用制度的改革，使土地供应满足了房地产业发展的需要，从源头上提供了保证；另一方面，房地产制度的变革推动了城市经济的发展和环境的改善，为房地产业的快速发展创造了条件。传统体制下，土地与住房无偿使用，即使住房缴纳租金，也只是象征意义的，由此造成城市建设资金得不到良性循环。而通过房地产的市场化改革，用土地换来的资金以及与房地产有关的税收大大增加了地方财政收入，地方政府可以投入更多的资金用于旧区改造以及城市基础设施建设，这不仅改善了城市面貌与居民的生活环境，也促进了商品房建设的发展。据统计，目前土地出让金、房地产相关税收约占地方预算的40％，土地出让金的增长近些年尤其快速，2004年为6412亿元，2010年为2．9万亿元，为城市基础建设以及包括土地开发、保障性住房建设以及支农等支出积累了大量资金。

　　总之，我国房地产业在过去呈现爆发性成长的主要原因在于各项房地产制度的改革，主要是土地使用制度与城镇住房制度改革的综合结果。未来仍需通过制度改革的深化促进房地产业的新发展。