农地金融

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　　农地金融是农村土地金融的简称，它是指农业土地经营者以所承包农地的经营权作为抵押向金融机构融资的资金融通形式。农地金融旨在为农业生产经营者提供中长期贷款，以解决农户的资金缺口，实现农业收入的持续增长。

　　金融即资金的融通，农地金融作为金融的一部分，是农村土地金融的简称。它是一系列以农民集体所有土地为融资核心和目标的货币融通和信用活动，是农业金融体系的重要组成部分。从根本上讲，农地金融强化了土地资源的使用价值，进一步发挥了土地资源的财产功能，使农户可以将土地视为合法抵押的固定资产，进人流通领域，起到聚集社会分散资金、扩展农户融资渠道、补充国家财政对农业的不足投入等目的。作为解决我国农业发展资金筹措的重要渠道，农地金融制度的合理构建与完善对于支持我国农业的发展和建设，改变当前农村经济的落后局面具有重要而又深远的意义。

　　我国的农地金融制度的最早探索是成立于1946年的台湾省土地银行。上世纪50年代初期，台湾省土地银行的业务主要在于为农业和水利建设发放短期贷款，其职能在于积极调节台湾农业信贷，协助农民从事农业建设，恢复农业生产规模，加快战后农业复苏。在此之后，为保证台湾土地产权改革的顺利进行，土地银行的业务重点逐渐转移到为农民提供长期购地贷款等方面。时至今日，土地银行的主要业务是办理不动产业务，发放住房贷款，兼营农业信贷，为农业和整个国民经济的发展服务，台湾农业在此基础上有了长足发展。

　　1988年成立的贵州省湄潭县土地金融公司是大陆地区农地金融制度的早期探索。成立之初，其目的是以土地使用权为抵押，发放中长期贷款，推动县域非耕地资源的开发和中低产田的改造工程，支持和帮助农户进行土地的开发、整治、转让与集中，提高土地利用率。土地金融公司发展九年间，取得了很大成果：在吸收了西方农地金融制度建设的先进经验基础上，结合湄潭县的制度运行背景，建立了较为完善的贷款担保体系，开发出形式多样的贷款品种，；积极配合地方经济建设，对国营企业进行技术改造；将农村富裕劳动力转移到乡镇企业等。但是，由于制度安排失当、技术条件陷入困境等原因于1997年被迫关闭，作为我国农地金融的先期探索试点，湄潭县土地银行的运作为我国农地金融制度建设提供了宝贵的实践经验，丰富了农地制度和金融制度相关学科建设，为我国现阶段农地金融制度的构建、农村金融体系的改革和完善提供了有益的借鉴，其理论和现实意义重大。

　　一是农地信用合作社。

　　农地信用合作社的整个土地信贷过程实际上采用“反租倒包”的形式．是土地金融的最低级模式。农民将自己闲置土地的承包经营权通过申请存人农地信用合作社，农村集体建设用地使用权、宅基地使用权也可申请存人。农地信用合作社对存入的土地进行考察和登记后与农民签订存地合同。农地信用合作社将这些获得农地进行整合和改善．以“零存整贷”的银行运作方式贷给投资开发者。收取贷出“利息”，农民获得存入农地“利息”。农地信用合作社模式很早就有实践。2006年，宁夏平罗县就要求每个乡镇选择1到2个村进行过类似的信用合作试点．盘活了土地资源，促进了规模化、产业化的农业经济发展，增加了农民收入，形成了一定的效益。

　　二是农地抵押贷款。

　　农地抵押是农民通过一定的组织方式，将农地使用权抵押给农村信用合作社等金融组织，获得农业发展贷款的方式。目前，较成功的模式有：一种是“农户+村委会+金融机构”模式。山东寿光实践模式具有代表性。具体做法为村委会确定农户申请贷款向金融机构推荐，金融机构通过审核发放贷款，一旦农户到期无力偿还贷款由村委会推荐一个村内的定向流转人。这种模式风险较低。二种是“农户+土地协会+金融机构”模式。宁夏同心县实践模式具有代表性。具体做法是成立村农地使用权抵押协会．农户自愿申请加入，由农地协会总担保为农民贷款。在这种模式中，贷款农户不能按期偿还．抵押土地就在村土地协会内流转．这样．降低交易成本与贷款风险。三种是“农户+专业合作社+金融机构”模式。辽宁省法库县实践模式具有代表性。具体做法是农民将农地作价人股成立专业合作社。专业合作社以总农地使用权向金融机构进行抵押贷款。该模式下金融机构是贷款给专业合作社，而非单个农户，风险小、成本低。

　　三是农地证券化。

　　农地证券化是通过农村集体与投资开发的企业成立土地股份公司，集体和农户将土地所有权和土地承包权评估价值后人股．企业以资金或土地开发服务入股．在形成共同的相关资产价值基础上，对外发行土地债券或股票，利用证券市场进行募集资金。这样让不能移动、零碎土地转化成可流动的金融资产。重庆“江津模式”具有代表性。农地债券化不改变现行的土地承包制度．农民可凭土地证券获得年金收益，也可放弃证券取回土地使用权，不影响农民土地收益权和保障功能。农地证券化后，土地使用权的货币化，促进大规模跨区域的土地流转，促进农地规模化、现代化生产．也有利于农村劳动力资源的合理流动。而土地证券化后形成抵押贷款或者发行土地抵押债券以及发行股票等多种方式为农业生产、土地改良筹措到足够的资金．成为农村发展的有效融资途径。

　　四是农地信托。

　　农地信托是原土地承包者作为委托人将土地信托给土地信托机构，土地信托机构作为受托人可将土地经营权以出租、转让、转包、人股等方式给土地开发经营者并收取租金、转让金或股利，也可与专业土地开发公司签订土地开发合同，收取开发收益。土地信托机构负责将信托红利给委托人。土地开发经营过程中所需的巨额资金可通过土地信托机构向金融机构贷款。金融机构可通过出售贷款债权向广大投资者再融通资金，既增加投资渠道。又分散金融风险。浙江绍兴县创办的土地信托具有代表性。该模式解决了开发土地所需的资金，保障了农民土地收益，促进了农业专业化、规模化经营，促进了城乡统筹发展。

　　国内学者对农地金融制度构建的必要性和可行性方面进行了大量研究，取得了共识。大家一致认为，资金投入对改变我国传统落后的农业局面具有十分重要的作用，农地金融制度必将成为我国农村金融体系深层次改革的一个重点。因此，构建符合我国农业实际状况的新型农地金融制度可行而且势在必行。

　　王选庆、彭小辉对农地金融制度在农村金融体系中所处的基础地位、农地金融制度与农村金融体系改革以及农村土地制度之间的关系进行了详细分析，最终得出结论：农村经济问题的根源在于农地金融制度建设的滞后性，因此必须加快对农地金融制度的建设进程。

　　蒋满霖、孟丽萍等对农地金融制度在我国构建的可行性进行了分析，认为：第一，我国的农地承包经营权已经成为一种物权，土地使用权作为一种物权商品，具备了充当抵押标的物的基本功能；第二，法律规定在法律范围内土地使用权可以设立抵押。从上述分析可看出，我国已经具备建立农地金融制度的内在基础，即土地使用权的可抵押性，因此，在我国建立农地金融制度是可行的。

　　当然，上述观点并非被所有学者所认同。姜新旺指出，农地金融制度在我国实施障碍重重，缺乏可行性。原因在于目前我国存在农业保险滞后、农村社会保障缺失等诸多问题，贸然人为助推这一进程，极易形成自然风险一经济风险一社会文化风险的连锁反应，威胁社会稳定，因此，建议农地金融制度应该缓行。笔者认为，尽管农地金融制度的推行存在诸多障碍，但农业规模化、现代化经营是大势所趋，而农地金融制度的实施对农业乃至整个农村现代化的推动作用是毋容置疑的，因此，作为我国农村金融体系基础性工程，应亟需提到经济金融建设的议事日程上来。

　　(一)农地抵押的法制障碍

　　从法律的角度来看，农村土地属集体所有，承包者只有使用权、收益权和占有权而没有处置权。当前的农村用益物权体系包括土地承包经营权、乡村建设用地使用权、宅基地使用权和从属性的地役权。但是，根据《物权法》、《担保法》和《土地管理法》等法律的规定，除依法承包并经发包方同意的“四荒”地的土地使用权可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权是不得抵押的。由此可见将流转的土地进行抵押贷款是有一定法律约束的。尽管有些地方为搞活农村市场采取一些灵活措施，允许抵押，但缺乏规范性的指导办法和政策，流转动力还是比较松软。

　　(二)缺乏完善的农地使用权流转机制

　　发展农地金融的关键在于建立完善的农村土地流转机制。现阶段，我国还未建立完善的土地流转制度，严重制约了我国农地金融的发展。由于有效的农村土地流转机制的缺位，当农户不能偿还欠款时，贷款机构对农地的拍卖变现实际上是一种不可置信的威胁，即贷款偿还缺乏硬性的约束，农户缺乏按期偿贷的积极性，农地抵押贷款往往不能如期收回，这将导致大量不良贷款的产生，严重威胁金融系统的安全。而从现阶段农村业已存在的土地流转实践来看，目前土地流转多出于农民的自发行为，这种流转是偶然性的交易，是基于长期共处产生的信任，而且仅限于封闭的初级群体。大范围、跨地域的土地产权流转市场还远未形成，这就大大降低了土地使用权的流动性，不利于培育活跃的土地产权流转市场，从而难以形成土地使用权的公允价值。

　　(三)缺乏公平科学的农地估价体系

　　农地金融实质是农地资源的金融化。无论是将其作为信贷抵押资产还是将其予以证券化，都必须以其经济价值的量化作为前提，因此必须对其自身价值进行科学准确的评估。当前我国对城市土地价值的评估已积累了不少经验，评估模型亦愈加完善，也形成了多家大型的评估机构，培养了不少资产评估人才。但是科学评估农地价值方面，国内无论在行业经验还是专业人才方面，都处于空白阶段，缺乏全国统一的农地分等、定级估价体系。这些因素导致了现阶段对农地价值的评估具有相当大的难度。

　　(四)农业保险的缺位

　　由于农业生产面临着自然风险、市场风险等多种风险因素，农业保险回报率低，同时缺乏必要的政策支持和相应的法律法规依据，加之现有保险机构日益注重商业化经营，业务重心逐渐转移到城市，近十几年来农业保险业务日趋萎缩，农业保费收入占财产险保费收入的比例在低点徘徊，而农业保险的赔付率却比较高，如果加上营业税和其他相关费用，保险机构几乎无盈利空间。因此，以营利性商业保险机构大多不愿涉足农业保险。而农地金融发展初期，银行对以农地使用权抵押进行放贷的农地金融模式存在较大顾虑，会相应的提高对贷款农户风险程度的评估，从而使其“惜贷”。因此若没有相应的农业保险作为配套举措，农地金融很难持续开展下去。

　　(五)农村社保发展不完善

　　土地对于农民而言，不仅仅是生产资料和可以保值增值的资产，更重要的是其承载着社会保障功能，包括生存保障和就业保障。一些农民对农地金融参与意愿不是很强烈，主要是考虑到一旦经营亏损，丧失还债能力，很可能会彻底失去土地。届时，自己将失去生存和就业保障。尽管当前我国农村社会保障制度在近些年已经有了很大改观，新型农村社会养老保险试点2010年覆盖24％的县，2011年覆盖60％的县。截至2011年5月底，参加新农保人数达1．9亿人，5170万人领取养老金；截止2011年底参加新型农村合作医疗人数8．36亿人3，2012年度新型农村合作医疗基金的筹集标准提高到每人每年300元，其中中央及地方财政补助240元。在肯定成绩的同时，我们必须承认当前社会保障针对的只是农民最基本的、最低层次的医疗和养老保险需求，且覆盖面小、保障水平低，若考虑通货膨胀因素，这些保障支出甚至不能保证农民最基本的生活。因此现阶段，我国农村社会保障供给依然严重不足。农村社会保障体系发展的不完善直接导致农民对发展农地金融的响应程度不高，农地金融发展缺乏群众基础。

　　(一)完善农地法律体系

　　要建立健全农村土地法律体系。对于土地使用权，应给与更明晰、更全面的定义，对其内涵、地位、界限、法律形式以及所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职责权利范围进行界定。在此基础上推行农地承包经营权的抵押贷款，实现农地产权的市场化、股权化和资产化。为此，应尽快修订现有的《土地承包经营法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等一批法律法规，消除土地承包(流转)经营权抵质押贷款的法律障碍，确保农村土地有序健康的流转，为承办农村土地经营权抵质押贷款的金融机构提供法律支持，提高参与积极性。在修改《土地管理法》的过程中，做好与其它不动产登记工作的衔接，真正建立以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，以规范集体建设用地流转交易和管理行为，促进流转的依法有序进行。

　　(二)创新农村土地流转机制

　　发展农地金融的核心在于依靠以“转包、出租、互换、转让、股份合作”等多种形式存在的农地流转制度。由于我国人多地少、土地资源紧张的基本国情将在长期范围内存在，因此，如何在为农民提供多种土地流转方式的同时保证我国农村土地能够实现流转而避免流失，对坚守“18亿亩耕地红线”并进而保障我国粮食安全具有深远而重大的意义，也成为在创新农地金融过程中中央及各级政府必须首要关注的问题。建议由政府牵头组建土地使用权流转市场，积极探索合理的土地流转价格形成机制，从而培育活跃的发达的土地产权交易市场，为农村房屋产权、宅基地使用权、林权、土地承包经营权交易提供平，增强农地流转的法律效力，确保农村土地高效、有序流转。同时积极创新土地流转载体，推进农村土地使用权的证券化，从而加速农村土地使用权的流转。

　　(三)建立科学的农地价格评估体系

　　不断完善农地估价方法，建立科学合理的农地价格评估体系，是农地金融机构与农户能否达成借贷协议，土地债券能否顺利发行和流通，进而推动农地金融迈入实质性进程的关键。而在城市土地评价方面，我国已建立了分等、定级和估价的理论和技术体系，这为建立科学化、信息化、覆盖全国的农地估价体系提供了充分的借鉴。应在此基础上，结合农地自身的属性和生产周期特点以及地区经济发展水平加以合理改进，制定适合我国国情的农地价格评估方法和评估程序。同时，鼓励和支持国内评估机构参与农地评估业务，培养大批专业素质高的评估人才，建立农地评估资格认证机制。鉴于国外农地估价发展较为成熟，可适当引人竞争机制，让国外先进评估机构参与到农地估价市场，以推进我国农地估价行业的发展。

　　(四)加大农业保险建设

　　农业保险建设是当前农地金融发展的基础性工程。加大农业保险建设需要多管齐下、多步跟进，具体包括法规制度建设、农业风险规划管理、农业保险业务安排、农业保险服务体系、农业再保险安排和巨灾风险转移分散机制等。从当前的实际来看，最为急需解决的是开发农业保险资源，由财政牵头建立农地抵押融资风险补偿资金，在省级、区县分别建立“三权”抵押融资业务损失及再担保机制，加大对参与农业保险业务的保险机构的财政补贴；增开适合农村经济发展水平的农业保险险种，加强农业保险业务创新；提高农业保险管理能力，最大限度地加强农业保险风险防范，特别要注重防范道德风险；加强农业保险宣传力度，提高农户保险意识，拓宽农业保险覆盖范围。

　　(五)建立完善的农村社会保障体系

　　发展农地金融，必须建立完善的社会保障体系，不弱化农地的社会保障功能，强化其资本功能。因此可以考虑将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，保障农民基本生活水平；完善农民养老和医疗保险制度，提高农村的基本福利。只有农民的生存权和发展权得到了保障，其对土地的依赖才会逐渐减弱，其申请土地抵押贷款也才没有后顾之忧，这样农地金融才能持续稳健地推行下去。