資源環境產權制度

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　　資源環境產權制度是指在資源和環境領域建立一整套包括產權界定、產權交易、產權保護的現代產權制度。資源環境產權是指行為主體對某一資源環境擁有的所有、使用、占有、處分及收益等各種權利的集合，它具有整體性、公共性、廣泛性等特征。一般情況下，政府作為公眾的代理人，履行管理、利用和分配資源環境的權利，以最大限度地保證自然生態環境的良性迴圈和公平分配。^[1]

　　其一，資源環境產權界定製度。資源環境產權界定制度主要是對資源環境產權體系中的諸種權利歸屬作出明確的界定和制度安排，包括資源環境歸屬的主體、份額以及對資源環境產權體系的各種權利的分割或分配。這裡包括資源環境產權體系中的所有權，也包括所有權以外的其他經濟權利，如使用權等。

　　其二，資源環境產權交易(或稱產權流動、流轉)制度。資源環境產權交易或流轉制度主要是指資源環境產權所有人通過一定程式的產權運作而獲得產權收益。一些國家實行的開采權轉讓、排污權交易，就涉及環境產權交易問題。資源環境產權交易體系最基本的要素有三：一是資源環境產權交易價格問題；二是資源環境產權交易市場供求問題；三是資源環境產權交易市場競爭問題。

　　其三，資源環境產權保護制度。這一制度是對各類產權取得程式、行使的原則、方法及其保護範圍等構成的法律保護體系。

　　完整的資源環境產權制度是由上述三大支柱構成的。正是由於現行資源環境產權制度在產權界定、產權交易和產權保護等方面存在缺陷，才導致現實中出現一些問題。

　　第一，做好資源環境產權的貢獻界定和損害界定工作。產權經濟學強調產權是“使自己或他人受益或受損的權利”，這種“受益或受損的權利”必須界定清晰。對於那些自己付出代價而使他人受益的，應該得到補償；反之，對於那些自己享受環境外溢收益而使他人轉移成本的，應該支付“對價”。實踐中，則存在“產權模糊”狀態。比如，有些地區和企業在生態環境保護方面作了諸多貢獻，包括生態公益林的建設、創建各種自然保護區，以及先進企業在污染減排方面作出了突出貢獻等，卻未能獲得與這種“環境貢獻”相對稱的收益；與此同時，那些享受到這種生態環境外溢收益的其他地區和企業卻未支付相應的費用。於是，為生態環境保護作出貢獻的主體和享受溢出效應的主體之間存在著利益的不平衡。

　　為此，需要做好貢獻界定和損害界定工作。凡是為創造良好的環境作出貢獻的地區、企業或個人，應該獲得資源環境產權的收益，把權利和利益明確界定下來。反之，凡是對環境造成損害的地區、企業或個人也應把其責任明確界定下來。這是建立資源環境產權制度的基礎。下一步應著手資源環境產權的科學界定，並著手地區之間生態補償工作。

　　第二，促進資源環境產權的公平交易。在此方面，突出的問題是價格問題。目前，涉及工業化中三大要素--土地、水、礦產資源消耗過程和生態環境的補償，在價格成本的構成方面呈現不完全狀態，缺了幾塊，其中缺了“環境治理和生態恢復成本”。一些礦業企業沒有將礦區環境治理和閉坑後的生態恢復等投入納入生產成本。綜合估算，目前礦產品中被湮沒的“環境治理和生態恢覆成本”相當可觀。據我在中國河南永煤集團的實際調研，該集團用於生態環境恢復和治理--“復墾”方面的投入，每年12億元目前已修複耕地3500畝。由此使我想到，應強制企業從銷售收入中提取一定比例資金用於礦山環境的恢復和生態補償，逐步使礦業企業合理負擔其開發過程中實際發生的各種成本，形成“完全成本價格”。鑒於此，應完善煤炭成本構成，反映開采經營過程中的資源、環境和安全成本。同時改革天然氣和水等資源的價格形成機制。

　　第三，實施資源環境產權的嚴格保護。從當前實際情況看，主要問題突出表現在對環境主體權利的保護不力上。中國應加強土地、水、草原、森林、礦產等資源的保護和節約集約利用，嚴厲查處亂採濫挖礦產資源等違法違規行為。隨著天然林資源保護、退耕還林還草以及各種自然保護區和生態保護工程項目的展開，建立生態補償和環境付費機制更為迫切。這裡的關鍵是要確立相應的資源環境產權利益補償機制，包括環境外部經濟的貢獻者和受益者之間直接的“橫向利益補償機制”以及以國家為主體的間接的“縱向利益補償機制”。前者主要是在利益邊界比較清晰的情況下，由環境外部經濟的受益者直接向貢獻者進行補償。在建立“生態環境補償機制”中，凡是對環境造成損害的地區、企業或個人，特別是那些高污染、高耗能產業，除促進進行整改外，應該作出相應的經濟賠償或行政處罰。

　　第四，做好與創建資源環境產權制度的協調配套工作。

　　一是與稅費改革結合。重點是改革“資源稅費制度”，並且由過去的“從量計徵”改為“從價計徵”，同時適當提高排污費、污水處理費和垃圾處理費標準。

　　二是與結構調整結合。重點是在電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等行業實施淘汰落後生產能力計劃，同時著力發展節能服務產業和環保產業。在建立淘汰落後產能退出機制、完善和落實關閉企業的配套政策措施方面，涉及資源環境產權。

　　三是與技術創新結合。重點是促進開發和推廣節約、替代、迴圈利用資源和治理污染的先進適用技術，實施節能減排重大技術和示範工程。開發風能、太陽能等清潔、可再生能源，並且發展迴圈經濟。2009年國家設立了專門的“國家科技支撐計劃”，其中將《迴圈經濟決策支持和系統構建關鍵技術研究與示範》列為重點項目。我參加了這個重點項目的開題報告，深感關鍵技術重要性，並感到這也涉及利益協調問題。

　　四是與加強法制結合。創建資源環境產權制度必須建立在法制基礎上。當前重點是建立節能減排監測制度和審計、監察體系，加大執法力度。同時建立“節能減排工作責任制”。

　　五是與公民參與結合。創建資源環境產權制度的核心是利益問題，而利益和公民意識不可割裂。應採取措施增強全體公民的節約資源和生態文明觀念，併發動公民參與，包括發動NGO等組織參與。這是資源節約型、環境友好型社會建設的力量之所在。