競爭中立

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競爭中立(Competitive Neutrality)

　　競爭中立是指不受外來因素干擾的市場競爭，旨在重新規劃現存國際經濟規則或制度，從而保證在國有企業和非國有企業之間實現公平競爭，它包括稅收中立、債務中立、規則中立。

　　2011年以來，美國高層多次在外交場合提及競爭中立概念，並積極在經濟合作與發展組織(OECD)、聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)等國際組織中推進有關“競爭中立”框架的制定和推廣，試圖在雙邊、多邊貿易投資協定中加入有關限制國有企業競爭優勢的條款，使得競爭中立規則獲得了國際市場的廣泛關註。美國副國務卿羅伯特·霍馬茨(Robert D.Hormats)的觀點最有代表性，他認為金融危機以來，越來越多的國有企業和主權基金進入了國際市場，由於其背後的政府支持，而不是自身的生產率和創新優勢，這些企業逐漸在美國市場和第三國市場獲得了競爭優勢，使得美國沒有政府支持的企業陷入了競爭劣勢。霍馬茨將這種政府支持的競爭模式稱為“國家資本主義”，並認為中國是當今最為成功的“國家資本主義”踐行者。為應對挑戰，美國應該採取新的政策工具，以確保一個公平競爭的市場，而“競爭中立”顯然是一個絕佳的選擇。

　　 最早明確提出並執行競爭中立政策的國家是澳大利亞。1993年的“希爾墨報告”(Hilmer Report)提出了六個國家競爭政策改革的優先領域，其中之一就是“競爭中立”。1995年起，澳大利亞進行了全國性的競爭政策改革，一份具有法律約束力的文件是1995年聯邦和各州、地區間達成的《競爭原則協定》( Competition Principles Agreement),其中明確提出，保持政府和私人商業活動間的競爭中立，是其競爭政策改革的一個重要目標。在1996年的《聯邦競爭中立政策聲明》( Commonwealth Competitive Neutrali-ty Policy Statemenli)中，明確了競爭中立的概念：“競爭中立是指政府的商業活動不得因其公共部門所有權地位而享受私營部門競爭者所不能享有的競爭優勢。”該概念在所有關於競爭中立的研究中引用最為廣泛。澳大利亞提出競爭中立概念的初衷，是為了提高市場經濟的配置效率，當某些經濟體由於其所有權地位獲得了過度的優勢，那麼商品和服務就不是由生產最具效率的廠商生產，這會降低真實收入，並且降低稀缺資源的使用效率。

　　從2009年起，OECD啟動了競爭中立的研究，並且進展迅速。在其2012年最新報告中，OECD認為“競爭中立”的定義應該更為一般化以涵蓋市場中形式多樣的競爭實體：“當經濟市場中沒有經營實體享有過度的競爭優勢或競爭劣勢時，就達到了競爭中立狀態。”關於這個定義，該報告做出了進一步的解釋，歸納起來主要有以下三點：第一，如何定義“經濟市場”?“經濟市場”指的是國有企業和私有企業可以同時進入，或者給定現有的規則可能同時進入的市場。這意味著在那些由國家權力確定的僅由公共部門提供產品和服務的市場，不必考慮競爭中立原則，比如氣象服務、航海服務等。但是在經濟市場中，應充分考慮到潛在的競爭實體，當經濟市場中的在位者享有過度的在位者優勢，使得潛在競爭者無法進入時，應當被認為是對“競爭中立”的偏離。第二，如何定義“經營實體”?競爭中立的規制對象是那些享有過度競爭優勢的政府商業活動，它們應該包括：①傳統的國有企業；②其他政府商業活動，比如享受稅收等優惠措施的非盈利公共部門所從事的商業活動，或者深受政府影響的私有企業(特別許可企業、剛剛私有化的企業、行業領軍企業、政府參股企業等)。但是在多大的程度上政府的市場活動應該被認為是“商業的”還沒有統一標準，需要政策制定者進一步考慮。第三，如何定義“過度的”?某些國有企業的競爭優勢可能來自政府對其所承擔社會責任的過度補償，只要補償不是過度的，就不認為是對“競爭中立”的偏離。

　　霍馬茨在其長文中對“競爭中立”的定義為：“競爭中立意味著政府支持的商業活動不因其與政府的聯繫而享受私營部門競爭者所不能享受的人為競爭優勢。”霍馬茨的定義顯然悄然擴大了“競爭中立”的適用範圍。在澳大利亞的定義中，對政府商業活動的定義強調了其公共部門所有權地位，界定清晰明確；在OECD的定義中，沒有給出政府商業活動適用範圍的統一標準，但其探討的範圍已經擴大到了與政府相關的私有企業；而在霍馬茨的定義中，使用了“政府支持的商業活動”，使得只要與政府有聯繫的市場商業活動都被納入到“競爭中立”的適用範圍內。擴大化、模糊化的適用範圍，顯然為利用“競爭中立”規則達成貿易投資保護目的預留了政策空間。

　　關於競爭中立的政策目標，在各類政策聲明以及國際組織的研究報告中都有詳述，較為全面的是OECD 2012年的報告。該報告針對政府商業活動可能在市場上獲得的競爭優勢，並綜合多國在處理競爭中立問題時的不同側重點和已有做法，總結了“競爭中立”八個方面的政策目標。簡要介紹並述評如下：

　　(1)合理化政府商業活動的經營模式。這一目標討論了政府商業活動(包括傳統國有企業和其他政府商業活動)的企業經營模式。該報告認為，通常企業與政府的關係越疏遠，越有利於保持市場的競爭中立，所以要求推進政府商業活動的公司化、私有化改革進程。但私有化並不是必需的，競爭中立的目標不是消除所有政府商業活動，而是要求這些企業採取更為規範的經營模式，避免政府背景所帶來的過度競爭優勢。競爭中立的這一目標就是要推進所有政府商業活動的公司化進程。

　　(2)識別直接成本。當一個國有企業既有滿足公共需求的非商業活動，又有參與市場競爭的商業活動時，確定一套合理的成本分配機制就顯得非常重要。為了確保國有企業的非商業活動不會成為對其商業活動進行交叉補貼的渠道，提高企業透明度和會計要求是必要的。

　　(3)商業回報率。競爭中立意味著，政府商業活動的回報率應與市場保持一致。如果沒有商業回報率的要求，那麼國有企業可以通過有力的政府支持，通過降低利潤率的方式壓低價格，在市場上獲得競爭優勢。商業回報率要求的主要目的是防止交叉補貼，國有企業像其他私營企業一樣，出於長期戰略需要改變短期利潤率的行為是被允許的。

　　(4)合理考量公共服務義務。當一個在競爭性市場運營的國有企業被要求履行以公共利益為目的的非商業活動時，該企業理應獲得合理透明的財政補償。但如果該補償超過其提供的公共服務，那麼就會扭曲市場競爭環境。在實踐中，如何合理考量公共服務的補償是一個比較複雜的問題。

　　(5)稅收中立。稅收中立意味著，政府商業活動和私營競爭者的稅收負擔應該大致相當。事實上，傳統意義上的國有企業需要交納的直接稅和間接稅，與私營企業沒有什麼差別。而有一些沒有公司化的政府商業活動往往享有間接稅的減免。稅收中立所要消除的市場扭曲主要是指這一類。

　　(6)管制中立。管制中立，要求最大程度上保持政府商業活動和私人企業享有同樣的管制環境。扭曲的情形包括，在某些國家的某些領域，國有企業更容易取得建築許可，政府控制的金融活動所受到的管制更少等。進一步的考慮還應該包括競爭法和反壟斷條例對於國有企業和其他形式政府商業活動的適用範圍。

　　(7)債務中立和直接補貼。債務中立意味著，在相似的商業環境中，國有企業應該和私營企業為債務融資支付同樣的利率成本。首先政府應該確保國有企業和政府商業活動不從直接補貼中獲得資金成本優勢。進一步還應該考慮，由於事實上或者可被感知的相對於私營企業更低的違約風險，國有企業在市場上可能獲得成本更低的資金。這一問題同樣偏離了債務中立，但較難識別。

　　(8)政府採購。滿足競爭中立的政府採購的基本準則為：首先，政府採購應該是競爭性的和非歧視性的；其次，參與投標的國有企業應滿足上述競爭中立的標準。潛在的問題是，長期存在於該領域的國有企業，其在位者優勢可能足夠大，以至於阻止了競爭者的進入。

　　競爭中立的這八個政策目標相互關聯，需要統一考慮。國有企業的競爭優勢問題經常來源於政府對國有企業所承擔的社會責任的過度補償，往往通過減免債務和稅收、放鬆管制、政府採購優先權等形式。競爭中立所考量的問題是，這些補償形式可能並非最優選擇。例如，通過補償社會責任活動，而不是補償履行該責任的國有企業，通常更容易達到競爭中立。

　　OECD 認為競爭中立政策旨在提供一種更為公平的競爭環境，在競爭中立的框架下需要重新審視現有的法律和行政法規，使國有企業的運營環境儘量與私人企業相同。同時競爭中立政策還要求提高透明度，即政府有義務披露其國有企業的運作成本。競爭中立的目的就是最大限度降低來自於政府層面的便利條件，使各種類型的企業能享有相對公平的市場環境。競爭中立政策的一個明確目標是要求在競爭法以及其他法律法規中引入競爭中立的規定，同時競爭中立改革還應擴大到公司的治理準則中以降低來自政府提供的競爭優勢。OECD 指出：競爭中立政策的引入將對國有企業帶來不同以往的一場改革。競爭中立政策要求監管機構一旦發現政府故意做出扭曲市場競爭的措施以扶持某個﹙或多個﹚企業時，有權利警告政策制定機關。

　　到底如何引入競爭中立政策?OECD 認為競爭中立措施應該在各國的“競爭法”中加以體現，通過競爭法可以明確什麼是“反競爭”的政府商業行為。在競爭法中引入競爭中立政策能夠更好地涵蓋市場競爭的各個方面，同時也能為市場創造競爭中立的外部環境。

　　﹙一﹚競爭中立政策的範圍

　　事實上，關於競爭中立政策到底應該包含哪些具體的範圍並沒有一個統一的解釋，OECD簡要的給出了部分範圍以供成員參考：﹙1﹚競爭中立政策應該首先在政府層面加以規制；﹙2﹚在競爭中立政策下，國有企業的經營活動應該完全遵循商業活動的原則。但是部分國有企業並非盈利性，它們承擔了部分社會公共職能，對於這樣一些企業的經營活動需要和商業性國有企業區分開來；﹙3﹚在現行的法律法規中不能包含禁止競爭的規定﹙特殊行業除外﹚。

　　﹙二﹚澳大利亞的競爭中立措施

　　澳大利亞現在已經有比較具體的競爭中立政策，其措施是基於：政府性質的商業活動不應該在市場上享有大於私人企業競爭優勢的準則實施。在澳大利亞，“聯邦競爭委員會”和“生產力委員會”負責執行和監督競爭中立政策的具體措施。從 1993 年起，澳大利亞開始了對其國有企業公司化的進程，但是發現公司化進程並不能完全消除國有企業獲得來自於政府層面的諸如成本、定價等方面的競爭優勢。公司化後國有企業仍然可以通過減免稅收、獲得補貼等方式造成市場競爭的扭曲。因此，澳大利亞政府開始制定更為嚴格的競爭中立措施，其目的是儘量消除政府商業行為造成的市場競爭扭曲。

　　這些措施包括：1.稅收中立，澳大利亞要求政府的商業行為不得享受比其他市場競爭者更為優惠的稅務減免。2.信貸中立，要求政府需要為其商業行為承擔其他市場競爭者相同的信貸成本﹙利率﹚。3.政策中立，要求政府商業行為不能享受與其他市場競爭者完全不同的政策環境。4.合理的商業回報率，要求國有企業必須提供合理的商業回報並且需要派發商業紅利。5.價格要真實地反映成本，要求國有企業的商業行為在價格制定上應該完全地反映其生產成本，同時非盈利性項目的資金不得用於補貼其商業行為。此外，由於國有企業很容易出現交叉補貼的情形，澳大利亞的競爭中立措施還特別關註政府對公共項目﹙非商業活動﹚的補貼行為。政府的公共項目需要嚴格列明並且對資金有較為嚴格的管理，“聯邦競爭委員會”負責監督此類項目是否有清晰的說明以及資金是否正確使用。

　　﹙三﹚歐盟的競爭中立措施

　　歐盟成員在對待競爭中立政策問題上通常適用歐盟法的第106條﹙Article 106 EC﹚。該條款要求不管是國有企業還是私人企業的經營活動都受歐盟條約中的競爭條款約束，除非適用該條款與條約與其他簽訂的特殊任務相衝突時，可以有例外情形。總的來說，競爭中立的相關措施已經被歐盟所廣泛承認。歐盟法第 106 條明確指出歐盟的國有企業受競爭法的管轄，成員不得以任何理由或措施對抗這條規則(。歐盟競爭中立措施的第二個特征是在該系統下，條約授權歐盟委員會有權處理成員的國有企業的經濟活動問題。例如，委員會可以要求其成員對本國國有企業適用競爭法；如果成員的國有企業違反了競爭法中的相關規定，委員會可以做出決定要求企業停止相關措施，並且可以對其進行相應的罰款。如果該成員的國有企業是在受政府扶持或影響下違反競爭法的規定﹙比如政府要求企業設定傾銷性價格﹚，委員會可以直接對其成員的政府下達停止此類措施的強制性決定。此外，歐盟法第106條還規定可以適用於各成員的各種形式的企業﹙國有和非國有﹚，政府扶持不僅包括資金的直接補貼還應包括各種稅務的減免措施。歐盟認為除了一些特殊情況，任何形式的政府補貼都是不被允許的。成員國有義務向委員會及時報告他們計劃採取的對任何企業的扶持措施，委員會隨後會仔細審查此類措施然後決定是否允許實施。

　　歐盟委員會的另一種保證競爭中立的措施是——“透明度審查”，該措施要求國有企業對其公共項目和商業行為承擔獨立的責任。對於那些承擔了部分非商業活動的國有企業來說，該措施要求設立不同的賬戶以說明其預算如何在商業活動與非商業項目區分開來；該措施被廣泛地適用於歐盟的各項領域，例如能源、交通、郵政等。

　　(一)作為競爭法的有力補充被更多國家採納

　　OECD是最早推動競爭中立研究的國際性組織。2009年OECD競爭委員會的工作組討論瞭如何將競爭規則運用於國有企業以及競爭中立問題，認為之所以需要引入競爭中立，是因為單單依靠競爭法無法確保國有企業和私有企業之間的公平競爭，尤其在那些剛剛開放的公共領域，確保作為在位者的國有壟斷企業與新進入私有企業之問的公平競爭非常重要。在2011年紀念OECD成立50周年的部長級會議上，會議主席明確指出：“由於發展中經濟體越來越多地參與到OECD中來，應加快研究處理國有企業和國家控制企業問題的多邊規則。不論企業屬於私人股東還是國家，它們都應該遵循競爭中立規則，公平競爭。”此外，OECD對32個國家進行了關於競爭中立問題的問卷調查，其中27個國家提交了本國現行的關於競爭中立規則的實踐，並且這些國家普遍認為競爭中立是一套合理健全的政策規則，相當一部分國家願意在其國家政策中考慮競爭中立框架。基本可以看出發達國家對於競爭中立規則的態度是比較歡迎的。OECD對於競爭中立的研究已經基本形成了一套較為完整的框架，闡明瞭競爭中立的經濟原理，綜述了相關的規制手段，並提出了競爭中立的八個主要領域，可以為許多貿易投資協定的談判所借鑒。

　　UNCTAD在2012年以來也啟動了若幹關於競爭中立的研究項目，其關註點更多的在於發展中國家和轉型經濟體，如中國、印度、馬來西亞、巴拉圭等。如印度競爭委員會(Competition Commission ofIndia)與UNCTAD已經於2012年5月份在新德里成立了工作組，推進一項名為“競爭中立在印度”的研究項目，探討印度國有企業的市場競爭問題、現有司法體系以及更好的做法。可見競爭中立也被一部分轉型經濟體所接受。

　　(二)進入雙邊或多邊貿易投資協定

　　除了推廣競爭中立的理念與規則，美歐也積極尋求在具有約束力的雙邊和多邊貿易投資協定中植入競爭中立條款。2012年4月，美國與歐盟共同發佈的《關於國際投資共同原則的聲明》(Statemencof the European Union and the United States on Shared Principles for Inler-national Investment)規定了七條關於國際投資的原則，其中第二條公平競爭原則中明確指出：“政府應該更加重視國家對於商業企業的影響，以及這種影響在全球經濟中越來越熏要的作用，並致力於協調政府間的做法以應對這些挑戰。為此目的，歐盟和美國支持OECD在‘競爭中立’領域的工作，該工作強調國有企業和私有商業企業在既定市場上享有同樣外部環境，併進行公平競爭的重要性。”美歐積極推行這些國際投資原則，並呼籲其他國家也予以考慮採納。

　　跨太平洋伙伴關係協定(TPP)是美國試圖推行競爭中立，強調國有企業問題的一個平臺。美國希望通過TPP主導一種新的高標準的貿易投資關係，TPP的談判不僅要求削減關稅，更強調各成員國競爭政策的協調，取消給予國有企業的大量補貼，並推行嚴格的知識產權保護、勞工標準、環境標準、增強透明度等一系列措施。美國希望通過TPP為後續的其他經貿談判設定一個高標準的參照。

　　(三)成為新的貿易投資保護措施

　　競爭中立規則發展迅速，即使尚未形成對中國具有約束力的雙邊或多邊貿易投資協定，但卻極有可能形成新的貿易投資保護措施。

　　首先，從美歐極力推行競爭中立的目的來看，顯然不同於澳大利亞引入競爭中立政策是為了推行本國的市場改革，也不同於OECD對於競爭中立研究推廣較為中立的態度，而是針對其所謂的“國家資本主義”，訂立標準更高的貿易投資規則，以抑制來自中國等國的國有企業或者政府背景企業出口和投資的迅速增長。並且金融危機之後，美歐經濟恢復緩慢、增長乏力，保護本國產業、增加就業的壓力更大，貿易保護主義普遍抬頭，在這樣的大背景下，競爭中立規則的貿易保護傾向更是不言自明。

　　其次，從利用競爭中立規則實施貿易保護的途徑上來說也並不存在障礙。以反壟斷調查為例，反壟斷不同於傳統的反傾銷、反補貼和保障措施等在WTO框架下多邊協定的貿易救濟措施，到目前為止，反壟斷沒有具有約束力的國際多邊協調機制，反壟斷訴訟依據各國的國內法進行，使得反壟斷作為一種貿易保護措施更具操作上的靈活性和隱蔽性，也給企業應訴帶來更大的難度。從以下兩例中國企業遭受的反壟斷調查可見一斑，即中國國際海運集裝箱(集團)股份有限公司收購荷蘭集裝箱企業博格引發反壟斷調查，中國五金礦產進出口總公司等17家中國企業被美國兩家公司訴稱合謀操縱鎂砂和鎂製品出口價格。如果一國確立了國內的競爭中立規則，也極有可能仿照反壟斷的方式，以國內的法律和規則，通過域外適用的條款，對進口和投資實施製裁。或者如上文提及的，將競爭中立問題納入到競爭法的規制範圍內，直接通過反壟斷起訴，達到抑制國有企業出口投資的作用。

　　再次，競爭中立政策的打擊面可能非常大，並不僅僅限於國有企業。從上文對於適用範圍的分析中可以看出，無論是OECD的框架，還是美國希望推行的競爭中立準則，其目標都是有政府背景的商業企業，而不僅僅限於傳統的國有企業。