竞争中立

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竞争中立(Competitive Neutrality)

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什么是竞争中立

  竞争中立是指不受外来因素干扰的市场竞争,旨在重新规划现存国际经济规则或制度,从而保证在国有企业和非国有企业之间实现公平竞争,它包括税收中立、债务中立、规则中立。

  2011年以来,美国高层多次在外交场合提及竞争中立概念,并积极在经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸易和发展会议(UNCTAD)等国际组织中推进有关“竞争中立”框架的制定和推广,试图在双边、多边贸易投资协定中加入有关限制国有企业竞争优势的条款,使得竞争中立规则获得了国际市场的广泛关注。美国副国务卿罗伯特·霍马茨(Robert D.Hormats)的观点最有代表性,他认为金融危机以来,越来越多的国有企业和主权基金进入了国际市场,由于其背后的政府支持,而不是自身的生产率和创新优势,这些企业逐渐在美国市场和第三国市场获得了竞争优势,使得美国没有政府支持的企业陷入了竞争劣势。霍马茨将这种政府支持的竞争模式称为“国家资本主义”,并认为中国是当今最为成功的“国家资本主义”践行者。为应对挑战,美国应该采取新的政策工具,以确保一个公平竞争的市场,而“竞争中立”显然是一个绝佳的选择。

竞争中立概念的提出[1]

   最早明确提出并执行竞争中立政策的国家是澳大利亚。1993年的“希尔墨报告”(Hilmer Report)提出了六个国家竞争政策改革的优先领域,其中之一就是“竞争中立”。1995年起,澳大利亚进行了全国性的竞争政策改革,一份具有法律约束力的文件是1995年联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》( Competition Principles Agreement),其中明确提出,保持政府和私人商业活动间的竞争中立,是其竞争政策改革的一个重要目标。在1996年的《联邦竞争中立政策声明》( Commonwealth Competitive Neutrali-ty Policy Statemenli)中,明确了竞争中立的概念:“竞争中立是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。”该概念在所有关于竞争中立的研究中引用最为广泛。澳大利亚提出竞争中立概念的初衷,是为了提高市场经济配置效率,当某些经济体由于其所有权地位获得了过度的优势,那么商品和服务就不是由生产最具效率的厂商生产,这会降低真实收入,并且降低稀缺资源的使用效率。

  从2009年起,OECD启动了竞争中立的研究,并且进展迅速。在其2012年最新报告中,OECD认为“竞争中立”的定义应该更为一般化以涵盖市场中形式多样的竞争实体:“当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时,就达到了竞争中立状态。”关于这个定义,该报告做出了进一步的解释,归纳起来主要有以下三点:第一,如何定义“经济市场”?“经济市场”指的是国有企业和私有企业可以同时进入,或者给定现有的规则可能同时进入的市场。这意味着在那些由国家权力确定的仅由公共部门提供产品和服务的市场,不必考虑竞争中立原则,比如气象服务、航海服务等。但是在经济市场中,应充分考虑到潜在的竞争实体,当经济市场中的在位者享有过度的在位者优势,使得潜在竞争者无法进入时,应当被认为是对“竞争中立”的偏离。第二,如何定义“经营实体”?竞争中立的规制对象是那些享有过度竞争优势的政府商业活动,它们应该包括:①传统的国有企业;②其他政府商业活动,比如享受税收等优惠措施的非盈利公共部门所从事的商业活动,或者深受政府影响的私有企业(特别许可企业、刚刚私有化的企业、行业领军企业、政府参股企业等)。但是在多大的程度上政府的市场活动应该被认为是“商业的”还没有统一标准,需要政策制定者进一步考虑。第三,如何定义“过度的”?某些国有企业的竞争优势可能来自政府对其所承担社会责任的过度补偿,只要补偿不是过度的,就不认为是对“竞争中立”的偏离。

  霍马茨在其长文中对“竞争中立”的定义为:“竞争中立意味着政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势。”霍马茨的定义显然悄然扩大了“竞争中立”的适用范围。在澳大利亚的定义中,对政府商业活动的定义强调了其公共部门所有权地位,界定清晰明确;在OECD的定义中,没有给出政府商业活动适用范围的统一标准,但其探讨的范围已经扩大到了与政府相关的私有企业;而在霍马茨的定义中,使用了“政府支持的商业活动”,使得只要与政府有联系的市场商业活动都被纳入到“竞争中立”的适用范围内。扩大化、模糊化的适用范围,显然为利用“竞争中立”规则达成贸易投资保护目的预留了政策空间。

竞争中立的政策目标[1]

  关于竞争中立的政策目标,在各类政策声明以及国际组织的研究报告中都有详述,较为全面的是OECD 2012年的报告。该报告针对政府商业活动可能在市场上获得的竞争优势,并综合多国在处理竞争中立问题时的不同侧重点和已有做法,总结了“竞争中立”八个方面的政策目标。简要介绍并述评如下:

  (1)合理化政府商业活动的经营模式。这一目标讨论了政府商业活动(包括传统国有企业和其他政府商业活动)的企业经营模式。该报告认为,通常企业与政府的关系越疏远,越有利于保持市场的竞争中立,所以要求推进政府商业活动的公司化、私有化改革进程。但私有化并不是必需的,竞争中立的目标不是消除所有政府商业活动,而是要求这些企业采取更为规范的经营模式,避免政府背景所带来的过度竞争优势。竞争中立的这一目标就是要推进所有政府商业活动的公司化进程。

  (2)识别直接成本。当一个国有企业既有满足公共需求的非商业活动,又有参与市场竞争的商业活动时,确定一套合理的成本分配机制就显得非常重要。为了确保国有企业的非商业活动不会成为对其商业活动进行交叉补贴的渠道,提高企业透明度和会计要求是必要的。

  (3)商业回报率。竞争中立意味着,政府商业活动的回报率应与市场保持一致。如果没有商业回报率的要求,那么国有企业可以通过有力的政府支持,通过降低利润率的方式压低价格,在市场上获得竞争优势。商业回报率要求的主要目的是防止交叉补贴,国有企业像其他私营企业一样,出于长期战略需要改变短期利润率的行为是被允许的。

  (4)合理考量公共服务义务。当一个在竞争性市场运营的国有企业被要求履行以公共利益为目的的非商业活动时,该企业理应获得合理透明的财政补偿。但如果该补偿超过其提供的公共服务,那么就会扭曲市场竞争环境。在实践中,如何合理考量公共服务的补偿是一个比较复杂的问题。

  (5)税收中立。税收中立意味着,政府商业活动和私营竞争者的税收负担应该大致相当。事实上,传统意义上的国有企业需要交纳的直接税间接税,与私营企业没有什么差别。而有一些没有公司化的政府商业活动往往享有间接税的减免。税收中立所要消除的市场扭曲主要是指这一类。

  (6)管制中立。管制中立,要求最大程度上保持政府商业活动和私人企业享有同样的管制环境。扭曲的情形包括,在某些国家的某些领域,国有企业更容易取得建筑许可,政府控制的金融活动所受到的管制更少等。进一步的考虑还应该包括竞争法和反垄断条例对于国有企业和其他形式政府商业活动的适用范围。

  (7)债务中立和直接补贴。债务中立意味着,在相似的商业环境中,国有企业应该和私营企业债务融资支付同样的利率成本。首先政府应该确保国有企业和政府商业活动不从直接补贴中获得资金成本优势。进一步还应该考虑,由于事实上或者可被感知的相对于私营企业更低的违约风险,国有企业在市场上可能获得成本更低的资金。这一问题同样偏离了债务中立,但较难识别。

  (8)政府采购。满足竞争中立的政府采购的基本准则为:首先,政府采购应该是竞争性的和非歧视性的;其次,参与投标的国有企业应满足上述竞争中立的标准。潜在的问题是,长期存在于该领域的国有企业,其在位者优势可能足够大,以至于阻止了竞争者的进入。

  竞争中立的这八个政策目标相互关联,需要统一考虑。国有企业的竞争优势问题经常来源于政府对国有企业所承担的社会责任的过度补偿,往往通过减免债务和税收、放松管制政府采购优先权等形式。竞争中立所考量的问题是,这些补偿形式可能并非最优选择。例如,通过补偿社会责任活动,而不是补偿履行该责任的国有企业,通常更容易达到竞争中立。

竞争中立在欧美的实施[2]

  OECD 认为竞争中立政策旨在提供一种更为公平的竞争环境,在竞争中立的框架下需要重新审视现有的法律和行政法规,使国有企业的运营环境尽量与私人企业相同。同时竞争中立政策还要求提高透明度,即政府有义务披露其国有企业的运作成本。竞争中立的目的就是最大限度降低来自于政府层面的便利条件,使各种类型的企业能享有相对公平的市场环境。竞争中立政策的一个明确目标是要求在竞争法以及其他法律法规中引入竞争中立的规定,同时竞争中立改革还应扩大到公司的治理准则中以降低来自政府提供的竞争优势。OECD 指出:竞争中立政策的引入将对国有企业带来不同以往的一场改革。竞争中立政策要求监管机构一旦发现政府故意做出扭曲市场竞争的措施以扶持某个﹙或多个﹚企业时,有权利警告政策制定机关。

  到底如何引入竞争中立政策?OECD 认为竞争中立措施应该在各国的“竞争法”中加以体现,通过竞争法可以明确什么是“反竞争”的政府商业行为。在竞争法中引入竞争中立政策能够更好地涵盖市场竞争的各个方面,同时也能为市场创造竞争中立的外部环境。

  ﹙一﹚竞争中立政策的范围

  事实上,关于竞争中立政策到底应该包含哪些具体的范围并没有一个统一的解释,OECD简要的给出了部分范围以供成员参考:﹙1﹚竞争中立政策应该首先在政府层面加以规制;﹙2﹚在竞争中立政策下,国有企业的经营活动应该完全遵循商业活动的原则。但是部分国有企业并非盈利性,它们承担了部分社会公共职能,对于这样一些企业的经营活动需要和商业性国有企业区分开来;﹙3﹚在现行的法律法规中不能包含禁止竞争的规定﹙特殊行业除外﹚。

  ﹙二﹚澳大利亚的竞争中立措施

  澳大利亚现在已经有比较具体的竞争中立政策,其措施是基于:政府性质的商业活动不应该在市场上享有大于私人企业竞争优势的准则实施。在澳大利亚,“联邦竞争委员会”和“生产力委员会”负责执行和监督竞争中立政策的具体措施。从 1993 年起,澳大利亚开始了对其国有企业公司化的进程,但是发现公司化进程并不能完全消除国有企业获得来自于政府层面的诸如成本、定价等方面的竞争优势。公司化后国有企业仍然可以通过减免税收、获得补贴等方式造成市场竞争的扭曲。因此,澳大利亚政府开始制定更为严格的竞争中立措施,其目的是尽量消除政府商业行为造成的市场竞争扭曲。

  这些措施包括:1.税收中立,澳大利亚要求政府的商业行为不得享受比其他市场竞争者更为优惠的税务减免。2.信贷中立,要求政府需要为其商业行为承担其他市场竞争者相同的信贷成本﹙利率﹚。3.政策中立,要求政府商业行为不能享受与其他市场竞争者完全不同的政策环境。4.合理的商业回报率,要求国有企业必须提供合理的商业回报并且需要派发商业红利。5.价格要真实地反映成本,要求国有企业的商业行为在价格制定上应该完全地反映其生产成本,同时非盈利性项目的资金不得用于补贴其商业行为。此外,由于国有企业很容易出现交叉补贴的情形,澳大利亚的竞争中立措施还特别关注政府对公共项目﹙非商业活动﹚的补贴行为。政府的公共项目需要严格列明并且对资金有较为严格的管理,“联邦竞争委员会”负责监督此类项目是否有清晰的说明以及资金是否正确使用。

  ﹙三﹚欧盟的竞争中立措施

  欧盟成员在对待竞争中立政策问题上通常适用欧盟法的第106条﹙Article 106 EC﹚。该条款要求不管是国有企业还是私人企业的经营活动都受欧盟条约中的竞争条款约束,除非适用该条款与条约与其他签订的特殊任务相冲突时,可以有例外情形。总的来说,竞争中立的相关措施已经被欧盟所广泛承认。欧盟法第 106 条明确指出欧盟的国有企业受竞争法的管辖,成员不得以任何理由或措施对抗这条规则(。欧盟竞争中立措施的第二个特征是在该系统下,条约授权欧盟委员会有权处理成员的国有企业的经济活动问题。例如,委员会可以要求其成员对本国国有企业适用竞争法;如果成员的国有企业违反了竞争法中的相关规定,委员会可以做出决定要求企业停止相关措施,并且可以对其进行相应的罚款。如果该成员的国有企业是在受政府扶持或影响下违反竞争法的规定﹙比如政府要求企业设定倾销性价格﹚,委员会可以直接对其成员的政府下达停止此类措施的强制性决定。此外,欧盟法第106条还规定可以适用于各成员的各种形式的企业﹙国有和非国有﹚,政府扶持不仅包括资金的直接补贴还应包括各种税务的减免措施。欧盟认为除了一些特殊情况,任何形式的政府补贴都是不被允许的。成员国有义务向委员会及时报告他们计划采取的对任何企业的扶持措施,委员会随后会仔细审查此类措施然后决定是否允许实施。

  欧盟委员会的另一种保证竞争中立的措施是——“透明度审查”,该措施要求国有企业对其公共项目和商业行为承担独立的责任。对于那些承担了部分非商业活动的国有企业来说,该措施要求设立不同的账户以说明其预算如何在商业活动与非商业项目区分开来;该措施被广泛地适用于欧盟的各项领域,例如能源、交通、邮政等。

竞争中立规则的发展趋势[1]

  (一)作为竞争法的有力补充被更多国家采纳

  OECD是最早推动竞争中立研究的国际性组织。2009年OECD竞争委员会的工作组讨论了如何将竞争规则运用于国有企业以及竞争中立问题,认为之所以需要引入竞争中立,是因为单单依靠竞争法无法确保国有企业和私有企业之间的公平竞争,尤其在那些刚刚开放的公共领域,确保作为在位者的国有垄断企业与新进入私有企业之问的公平竞争非常重要。在2011年纪念OECD成立50周年的部长级会议上,会议主席明确指出:“由于发展中经济体越来越多地参与到OECD中来,应加快研究处理国有企业和国家控制企业问题的多边规则。不论企业属于私人股东还是国家,它们都应该遵循竞争中立规则,公平竞争。”此外,OECD对32个国家进行了关于竞争中立问题的问卷调查,其中27个国家提交了本国现行的关于竞争中立规则的实践,并且这些国家普遍认为竞争中立是一套合理健全的政策规则,相当一部分国家愿意在其国家政策中考虑竞争中立框架。基本可以看出发达国家对于竞争中立规则的态度是比较欢迎的。OECD对于竞争中立的研究已经基本形成了一套较为完整的框架,阐明了竞争中立的经济原理,综述了相关的规制手段,并提出了竞争中立的八个主要领域,可以为许多贸易投资协定的谈判所借鉴。

  UNCTAD在2012年以来也启动了若干关于竞争中立的研究项目,其关注点更多的在于发展中国家和转型经济体,如中国、印度、马来西亚、巴拉圭等。如印度竞争委员会(Competition Commission ofIndia)与UNCTAD已经于2012年5月份在新德里成立了工作组,推进一项名为“竞争中立在印度”的研究项目,探讨印度国有企业的市场竞争问题、现有司法体系以及更好的做法。可见竞争中立也被一部分转型经济体所接受。

  (二)进入双边或多边贸易投资协定

  除了推广竞争中立的理念与规则,美欧也积极寻求在具有约束力的双边和多边贸易投资协定中植入竞争中立条款。2012年4月,美国与欧盟共同发布的《关于国际投资共同原则的声明》(Statemencof the European Union and the United States on Shared Principles for Inler-national Investment)规定了七条关于国际投资的原则,其中第二条公平竞争原则中明确指出:“政府应该更加重视国家对于商业企业的影响,以及这种影响在全球经济中越来越熏要的作用,并致力于协调政府间的做法以应对这些挑战。为此目的,欧盟和美国支持OECD在‘竞争中立’领域的工作,该工作强调国有企业和私有商业企业在既定市场上享有同样外部环境,并进行公平竞争的重要性。”美欧积极推行这些国际投资原则,并呼吁其他国家也予以考虑采纳。

  跨太平洋伙伴关系协定(TPP)是美国试图推行竞争中立,强调国有企业问题的一个平台。美国希望通过TPP主导一种新的高标准的贸易投资关系,TPP的谈判不仅要求削减关税,更强调各成员国竞争政策的协调,取消给予国有企业的大量补贴,并推行严格的知识产权保护劳工标准、环境标准、增强透明度等一系列措施。美国希望通过TPP为后续的其他经贸谈判设定一个高标准的参照。

  (三)成为新的贸易投资保护措施

  竞争中立规则发展迅速,即使尚未形成对中国具有约束力的双边或多边贸易投资协定,但却极有可能形成新的贸易投资保护措施。

  首先,从美欧极力推行竞争中立的目的来看,显然不同于澳大利亚引入竞争中立政策是为了推行本国的市场改革,也不同于OECD对于竞争中立研究推广较为中立的态度,而是针对其所谓的“国家资本主义”,订立标准更高的贸易投资规则,以抑制来自中国等国的国有企业或者政府背景企业出口和投资的迅速增长。并且金融危机之后,美欧经济恢复缓慢、增长乏力,保护本国产业、增加就业的压力更大,贸易保护主义普遍抬头,在这样的大背景下,竞争中立规则的贸易保护倾向更是不言自明。

  其次,从利用竞争中立规则实施贸易保护的途径上来说也并不存在障碍。以反垄断调查为例,反垄断不同于传统的反倾销反补贴和保障措施等在WTO框架下多边协定贸易救济措施,到目前为止,反垄断没有具有约束力的国际多边协调机制,反垄断诉讼依据各国的国内法进行,使得反垄断作为一种贸易保护措施更具操作上的灵活性和隐蔽性,也给企业应诉带来更大的难度。从以下两例中国企业遭受的反垄断调查可见一斑,即中国国际海运集装箱(集团)股份有限公司收购荷兰集装箱企业博格引发反垄断调查,中国五金矿产进出口总公司等17家中国企业被美国两家公司诉称合谋操纵镁砂和镁制品出口价格。如果一国确立了国内的竞争中立规则,也极有可能仿照反垄断的方式,以国内的法律和规则,通过域外适用的条款,对进口和投资实施制裁。或者如上文提及的,将竞争中立问题纳入到竞争法的规制范围内,直接通过反垄断起诉,达到抑制国有企业出口投资的作用。

  再次,竞争中立政策的打击面可能非常大,并不仅仅限于国有企业。从上文对于适用范围的分析中可以看出,无论是OECD的框架,还是美国希望推行的竞争中立准则,其目标都是有政府背景的商业企业,而不仅仅限于传统的国有企业。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 唐宜红,姚曦.竞争中立:国际市场新规则.国际贸易,2013年03期.
  2. 赵学清,温寒.欧美竞争中立政策对我国国有企业影响研究.河北法学,2013年1期.
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