社區治理結構

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　　社區治理結構是國家和社會組織對社區事務的管理所形成和倚賴的組織形式。

　　從歷史上來看，我國城市社區治理體制主要經歷了坊廂、里甲等制度。由於城市與鄉村聯繫緊密，城市社區治理結構呈現出一種政府控制的差序格局狀態。新中國成立後，我國在城市建立了以“單位制”為主，街居製為輔的城市社區管理體制，整個社區呈現出政府為單一主體的治理結構。

　　單位制對社會的整合是全方位的。從橫向整合上來看，政府不僅通過“低工資高就業”的安置方式把幾乎所有的城市勞動力整合到了單位體制中，而且通過“統包統配”的方式成功地實現了對城市勞動就業行為的控制和整合。此外，國家建立起來的單位保障和單位福利制度，不僅使職工個人，而且使職工家屬也形成為一種與單位之間的高度依附和高度服從的關係，從而形成了單位對社會的超強整合。從縱向整合上來看，黨和政府通過編製企事業單位隸屬關係網路，下級企事業單位隸屬和服從上級企事業單位，而最上級企事業單位又隸屬和服從於國家各個部門。總之，此時國家猶如一個巨大的“蜂巢”，將一個個單位吸附於其中，而單位又如“類蜂巢”將一個個社會成員吸附其中，從而形成一個“蜂窩狀”社會。單位構成了城市的基本細胞，成為國家對社會進行有效控制和整合的微觀基礎。

　　當然，單位制對城市社會的整合儘管是全方位的，但並不是萬能的。這是因為在城市社會還存在著一些無單位歸屬的居民。其主要成分是缺乏就業能力的老年婦女、殘疾人和其他社會閑散人員。如果就其社會地位而言，他們屬於社會邊緣人群。對這一部分人群，國家通過以戶籍為基礎的居民委員會將其整合起來，形成為單位制的補充。

　　單位制存在和運行的條件有二：一是公有制尤其是國家所有制取代其他所有制經濟成分，形成獨霸天下的格局。公有制單位完全隸屬於政府，政府可以利用其對單位資源的掌控並通過單位完成對單位職工整合；二是高度集權的計劃經濟體制。這一體制使得政府可以直接管理單位的經濟和一切社會事務，使單位成為政府的附屬和社會整合工具。但是，隨著經濟、社會的發展與單位體制相伴生的各種弊端日益明顯。為割除弊端，中國進行了號稱“第二次革命”的改革。改革的首要內容就是所有制結構的調整。從“公有製為主體，非公有制經濟是公有制經濟必要的有益的補充”到“公有製為主體，其他所有制經濟共同發展”政策調整的不斷深入，傳統公有制獨霸天下的格局最終解體。改革不僅衝擊著傳統的所有制結構，而且也帶來了經濟管理體制的革新。從“計劃調節為主，但要註意市場的輔助調節作用”，到“有計劃的商品經濟”，再到“建立社會主義市場經濟體制”的改革，市場經濟正在逐步並將最終取代計劃經濟體制。這樣，單位制存在和運行的兩個基本條件在改革政策的蕩滌下已不復存在，單位制也隨之解體。

　　單位制的解體，也就意味著國家難以繼續利用單位完成對社會的超強整合。與所有制結構和經濟體制改革相配套的政企分開、政事分開以及單位與社會分離(將原來行政事業和企業單位承擔的社會功能從單位中剝離出來，交由社會)，極大地改變著傳統的國家微觀基礎。“單位人”重新回歸為“社會人”、“社區人”，社區也重新成為國家進行社會整合的單元。然而，傳統居民委員會整合力量配置很弱、整合功能單一的缺陷使其難以完成這一時代使命。由此就需要政府再次改革社會整合制度。這次整合制度改革的對象是城市社區，改革的方式是開展社區建設，改革的內容是重新構建城市社區治理結構，並通過新的社區治理結構進行社會資源的動員與整合。

　　從整個中國社區建設的過程來看，當前我國城市社區治理結構改革有兩種基本導向：一是行政導向，即強化基層政府功能，主要運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合。並形成“新政府社會”。最典型的是20世紀90年代上海提出的“兩級政府、三級管理、四級落實”。這一做法為北京、石家莊等地借鑒和引用；二是自治導向，即強化基層社區的功能，主要通過建立社區自治組織進行社會整合，並形成“社區制”社會。最典型的是“沈陽模式”和“江漢模式”。

　　構建和諧社會的各項任務都需要在社區層面落實，而社區治理結構又是社區建設的核心和關鍵。因此，加強以完善社區治理結構為重點的社區建設任務十分緊迫。

　　經濟轉軌、社會轉型要求強化社區功能。當前，隨著我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，從傳統單一公有制經濟向以公有制為主體的多種所有制並存轉變，從根本上瓦解了企事業單位尤其是企業作為社會管理服務之基本主體存在的條件。單位體制的衰落促使“單位人”向“社會人”轉變，這就要求城市社區組織代替“單位”充當城市基層社會管理與服務的基本主體的角色。伴隨著市場經濟的發展和經濟類型的多元化以及人口的老齡化，游離於單位以外的居民顯著增多，客觀上要求城市社區進一步發揮管理、服務功能。同時，快速工業化、城鎮化給我國城市基層社區帶來了一系列新任務、新挑戰，從而要求全方位強化社區功能。

　　政府職能轉變對完善社區治理結構提出更高要求。通過政府在社區建公共服務平臺，延伸政府對群眾提供公共服務的“手臂”，有利於滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，有利於保持黨、政府同人民群眾的緊密聯繫。將政府的一部分公共服務職能通過購買服務等方式，轉移給社會中介組織，由社會中介組織直接面向社區居民開展服務，既有利於政府職能的轉變，也有利於培養和壯大社會組織，共同參與社會治理。這樣，對完善社區治理結構提出了更高的要求。

　　社會自治需要一個完善的社區治理結構。黨的十七大報告指出，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治範圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。基層民主政治建設要求實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。充分發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能，是發達國家社會建設的普遍經驗，也是我國加強社會建設的重要內容。因此，增強社會自治功能，迫切需要一個完善的社區治理結構。

　　社區是社會的細胞，構建和諧社會，關鍵是要構建和諧社區，協調和均衡社區的各種利益關係。那麼，和諧社區該如何構建，關鍵還是一個治理結構問題。一個健康的、成熟的和諧社區，應該是社區與政府、社區與社會、社區與企業處於良性互動和協調發展的社區。因此，和諧社會社區治理結構的構成要素至少應該包含政府、社會、企業三個基本要素。

　　1、和諧社會社區治理結構中的政府

　　中國是一個後發外生型現代化國家，走的是趕超型的發展道路，政府對社會資源的動員與整合能力對中國的發展至關重要。當政府再也無法通過其控制的“單位”對社會進行超強動員和整合以後，政府應及時轉移陣地，強化其在社區的動員與整合能力。

　　在現代民主社會，過去的命令-服從的動員與整合方式顯然是不利於社會的和諧的。在和諧社會中，政府應當不斷提升其治理社會的能力。影響政府治理能力的因素主要是政府的治理理念、治理體制和治理方式。因此，在和諧社會中，政府必須及時更新社區治理理念、革新社區治理體制和創新社區治理方式。

　　(1)更新治理理念

　　政府社區治理能力能否提升首先是一個理念問題，政府在社區治理過程中首先要做的事就是要更新其治理理念。具體而言，就是要求政府在社區治理過程中切實從思想上認識到以下幾點：一是政府權威的保持和合法性的獲得不是靠暴力機器的統治，而是靠社區居民基於與政府的共識而產生的認同感；二是政治信息不應由政府壟斷，每個社區居民都有權獲得與自己的利益相關的政策信息；三是政府各部門不能利用專業分工或者層級體制推諉或者逃避其在社區治理過程中的責任；四是在社區治理中領導的意志不能取代政策和法律，政策也不能大於法律；五是政府不應漠視社區居民的呼聲，而應主動回應社區；六是評判政府各部門及其工作人員的社區工作不應簡單地採用功過論，而是應當採用有效論。

　　(2)革新治理體制

　　治理理念的更新可以說是政府社區治理能力提升的前提。不過，真正提升政府治理能力，還是得在治理理念的指導下，從具體的體制入手，進行治理體制的革新。具體而言，就是要求政府從以下幾方面入手進行治理體制的改革：一是建立政府主導的多中心社區治理體制；二是建立政府與社區能有效進行信息溝通的平臺；三是建立政府社區工作的責任機制；四是建立政府及時回應社區居民的呼聲和要求的回應機制、五是建立規範政府社區行為的法律制度；六是建立科學的政府社區治理績效評估體系。

　　(3)創新治理方式

　　為了使社區治理理念轉變為社區治理實踐，也為了使革新後的社區治理體制在提升政府社區治理能力上收到事半功倍的效果，政府還有必要進行社區治理方式的創新。具體而言：一是要發展社區電子政務，提高政府在社區的信息化管理水平；二是在政府在中引進企業化的治理方式，實行社區公共產品的供給與生產的分離；三是政府在社區中由“划槳”的治理方式轉變為“掌舵”的治理方式。

　　2、和諧社會社區治理結構中的社會

　　社會也是構建和諧社區的一個主體性因素。社會既包括社區社會組織，也包括社區精英和社區普通居民。建設和諧社區，主要還是要增強社會的自我調適能力。社會自我調適能力與兩個因素有關：一個是社會的利益格局；一個是社會的自組織形式。基於此，在和諧社區的構建過程中，為了增強社會的自我調適能力，我們可以建立多種利益主體參與社區治理的治理結構和培育公民社會。

　　(1)建立多種利益主體參與社區治理的治理結構

　　要構建和諧社區，關鍵是協調和均衡社區的各種利益關係，建立多種利益主體參與社區治理的治理結構。這就要求對現有的社區治理結構進行分析，揭示當前社區治理結構的實際狀況，探討其中的規律性，從而使社區治理結構不斷接近理想的和諧狀態。具體而言：一是要在分析政府與社會關係的基礎上，解決有可能出現社會離散、社會疏遠、社會失序、社會失控等方面的問題；二是加強社區居民自治組織的社會服務能力，並通過逐步放權的方式培育其它社區社會組織，並使其充分發揮公益作用；三是積極引導社區精英參與社區治理；四是給予社區普通居民充分參與社區治理的平臺。通過上述途徑構建的社區治理結構，其最終目標是使社區有足夠的能力解決社區中的利益矛盾和化解利益衝突，從而使社區達到一種理想的和諧狀態。

　　(2)培育公民社會

　　政府與社會互動的狀況也是社會和諧程度的一種重要表現形式。隨著單位制的解體，政府與社會的互動主要表現為政府與分散的居民互動，這種互動狀況不僅增加了政府管理的成本，而且也容易產生政府與居民的矛盾。為了降低管理成本，並讓政府與居民之間的關係有個緩衝環節，在城市社區建設過程中，有必要把城市居民組織起來。組織居民的最好方式就是培育公民社會。這就要求政府在社區建設中一是要尊重法律，給企業和居民組建自己的組織的自由和權利；二要轉移職能，將社會性事務切實交給社會組織；三是下放權力，讓公民社會有發揮其作用的空間；四是轉變觀念，政府由與社會組織的對立轉變為合作，放鬆對公民社會的管制。通過上述途徑培育起來的公民社會，其目標就是要能夠把單位制解體後分散的居民組織起來。由於城市公民社會是政府培育的結果，所以公民社會不可能成為西方國家的與社會形成對立的局面。這樣，政府就可以通過公民社會的形式，實現政府與社會的良性互動，達到國家與社會的和諧。

　　3、和諧社會社區治理結構中的企業

　　建設和諧社區，同樣離不開社區企業。然而，由於社區內的企業絕大多數並非為社區所有，它們只是一種駐社區的單位，一般採用封閉的管理模式與社區隔絕開來。這就要求我們在探索和諧社會的社區治理結構時，能讓這些駐社區的企業積極主動地參與社區治理，並與社區保持一種和諧互動關係。此外，現在很多社區有很多物業管理公司，它們也屬於企業，在和諧社區治理結構的構建過程中，也要使它們能夠與社區保持一種和諧互動關係。