慈善捐贈資金

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　　慈善捐贈資金是指通過慈善捐贈得到的資金。通常是指由慈善組織通過受贈、募捐等方式籌集，由社會各界無償、自願、義務捐贈的用於慈善事業的資金。

　　目前我國慈善捐贈資金中政府資助與外國援助占很大比例。慈善捐贈資金是慈善組織開展慈善事業的基礎與保障，只有具備充足的慈善捐贈資金，慈善組織才能更好的開展慈善事業。

　　慈善捐贈資金具有兩個特點:

　　一是慈善捐贈資金必須是通過慈善捐贈得到的，這種捐贈是捐贈人一種無償的、自願的行為；

　　二是慈善捐贈資金只能用於開展慈善事業。慈善捐贈資金從來源上看，主要包括政府資助、企業捐款、個人捐款、外國援助等。

　　我國慈善捐贈資金監管的主體有政府、慈善組織、社會、捐贈人和受益人四大主體。四大主體在慈善捐贈資金監管中的地位是不同的，相對政府、社會、捐贈人和受益人而言，慈善組織對慈善捐贈資金的監管最為重要，處於主導地位。慈善捐贈資金監管的對象是慈善捐贈資金。慈善捐贈資金監管的內容包括慈善捐贈資金的募集、管理與發放。募集是指慈善組織通過動員公民與企業捐贈以及積極爭取政府資助、海外援助等方式取得捐贈資金的過程。管理是指為了保證資金的保值、增值，實現捐贈資金的最大效用而進行的降低運作成本、興辦實業、投資低風險項目等一系列活動過程。發放是指慈善組織將募集到的資金按照捐贈人的意願或者慈善組織主管部門的規劃與決定將其給予受益人的過程。監管的目的是確保慈善目的的達成，保障相關主體的合法權益，推動慈善事業的健康、快速發展。

　　一、慈善捐贈資金監管存在的問題

　　1.關於慈善組織對慈善捐贈資金監管的立法不夠完善。

　　目前，我國有關慈善組織對慈善捐贈資金監管的法律法規立法層次不高，且缺乏對慈善捐贈資金過程監管的規定。具體體現在：一是儘管我國已經有了規範慈善組織監督慈善捐贈資金的《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《基金管理條例》等法律法規。但目前只有《公益事業捐贈法》和《紅十字會法》兩部是由全國人大及常委會頒佈的法律，其餘關於慈善捐贈資金監管的立法比如《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等都屬於行政法規、部門規章。立法層次不高，導致對慈善捐贈資金的監管力度不夠。二是根據《基金會管理條例》的規定，我國對慈善組織的管理實行雙重管理體制，即“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監管的體制。這種監管體制過多強調對慈善組織設立過程的監管，忽視了對慈善組織日程活動中資金運作的管理。

　　2.慈善組織內部治理結構缺失、組織管理鬆散。

　　目前，我國大部分慈善組織內部治理結構設置不合理，缺乏必要的自我監管，造成對慈善捐贈資金的監管不力。具體體現在：

　　一是我國慈善組織機構設置不健全。我圍慈善組織機構的設置一般由全國會員代表大會、理事會、執行委員會組成，與相對完善的公司治理結構相比，缺乏監督委員會。因此會出現慈善組織與企業串通，違規籌款，損害國家利益的行為。企業為了規避向國家納稅，利用對慈善組織捐贈可以享受稅收優惠的政策採取向慈善組織捐贈，然後再利用不正當手段套取所捐贈資金，慈善組織和企業得到雙贏，從而損害國家利益。

　　二是慈善組織內部用人機制不夠健全。大多數慈善組織都是由退休官員出任領導或理事會成員，缺乏管理型人才的引進。由於人力資源、管理經驗、激勵機制等缺乏導致慈善捐贈資金的運作效率不高，尤其是在應急救災中，容易導致嚴重的“捐贈堰塞湖”現象。例如在汶川地震中，全國各地的社會捐贈資金和物資蜂擁而至，而四川省紅十字會的全職工作人員數量和技術有限，組織協調能力匱乏，自身能力有限，以至於無法及時、有效地處理社會捐贈的款物，特別是物資。

　　三是慈善組織和受益人之間存在信息的不對稱，加之慈善組織監管的缺失，往往出現受益人為了得到更大救助，虛報受災範圍以騙取更多捐贈資金等行為。

　　3.慈善組織對於信息公開制度的落實不夠徹底。

　　《公益事業捐贈法》第32條明確規定，受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督。《基金會管理條例》也有類似規定。但從目前來看，國內慈善組織對信息公開制度的落實不夠理想，與國家的有關規定存在一定的差距。問題主要表現在：

　　一是從披露內容上看，信息披露的內容不完整，缺乏對慈善捐贈資金使用的披露。絕大多數慈善組織對慈善捐贈資金的來源公開比較完整、及時，但是對捐贈資金的使用信息披露相對較少，並且披露的內容非常不完整，有些慈善組織只是披露項目竣工的消息，缺乏完整的慈善捐贈資金的使用信息。

　　二是從披露頻率上看，大多數慈善組織披露周期較長，網站信息更新非常緩慢且問隔長，無法滿足公眾瞭解慈善捐贈資金使用情況的需求。

　　三是從披露渠道上看，披露渠道相對單一。大多數慈善組織只是通過自己的網站公開相關信息，沒有很好的藉助電視、報紙等新聞媒體進行信息披露。

　　四是從披露信息的價值上看，慈善組織披露的信息有用性不高。各機構披露的捐贈信息大都是接受捐贈資金的流水賬，公眾無法把握捐贈資金的使用情況。披露捐贈資金使用的信息不僅少，而且是簡單的羅烈，抽象、籠統，有用性不高。

　　4.慈善組織缺乏對慈善捐贈資金髮放後的有效追蹤問效機制。

　　對慈善捐贈資金髮放後的追蹤問效是能夠保證捐贈資金充分落實、真正發揮濟貧救災作用。由於慈善捐贈資金的直接收益多數都表現為集體或組織，比如縣級政府、鄉級政府、學校等，因此就存在組織或集體貪污慈善捐贈資金的風險。加之慈善組織沒有健全的事後追蹤問效機制，慈善捐贈資金被貪污、截留現象頻頻出現。儘管有些慈善組織在職能設置上有關於事後追蹤問效的規定，但總體來看還不夠健全，存在一定問題，對捐贈資金事後追蹤問效的效果不佳。問題主要體現在慈善組織內部沒有設立專門的追蹤問效職能機構，一般的都是將追蹤問效的職能交給財務部門，由於財務部門本身就是負責財務核算的，這樣容易造成受益人與財務部門的惡意串通、徇私舞弊行為的發生。

　　二、完善慈善捐贈資金監管的對策

　　1.提高慈善捐贈資金監管的立法層次，加強對慈善捐贈資金過程的監管。

　　主要措施有：

　　一是針對目前捐贈資金監管立法層次較低的現狀，有必要制定《慈善組織法》等經全國人大常委會通過並頒佈實施的高層次的法律，並將慈善捐贈資金的監管作為一個重要部分寫入《慈善組織法》；或者進一步補充與完善《公益事業捐贈法》中有關慈善捐贈資金監管的內容。從而提高對慈善捐贈資金監管的立法層次，強化政府監管的法律效力。

　　二是針對缺少對慈善捐贈資金過程的監管問題，建議修改完善《基金會管理條例》關於對慈善組織“重入口、輕過程”管理機制的規定，創新監管體制、加強對捐贈資金運作過程的監管。我國目前的立法不但限制了小型慈善組織的進入，更為嚴重的是忽視了對慈善組織活動中最重要的資金運作過程的監督與管理。

　　因此，應該對《基金會管理條例》中的有關規定進行修改，建立新的監管機制。比如規定政府組建專門的監管部門，針對資金運作過程中出現的資金流失、不合理投資、貪污、非法挪用等問題，通過定期審查慈善組織的財務報表、實地調查資金髮放落實情況等方式加以監管。

　　2，完善慈善組織內部治理結構。

　　主要措施有：

　　一是將較為成熟的公司治理結構引入慈善組織。嚴格劃分慈善組織內部的決策權、執行權、監督權，賦予各種權利相互獨立的權利與責任，實現“三權分立”；註重決策權、執行權、監督權在組織監管中的協調配合，最終建立一種“三權”相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，這樣能夠有效避免慈善組織在資金運作過程中由於權責脫節、決策失誤、執行不力、監督缺位等原因造成的捐贈資金流失或資金落實不到位等問題的出現。

　　二是建立健全有效的慈善組織治理機制。在慈善組織內部引入並嚴格落實用人機制、激勵機制、監督機制等先進的管理機制，提升員工工作積極性與競爭意識、加強員工綜合素質的培養、提高慈善組織的工作效率與透明度，從而保證捐贈資金的高效、正常運作；制定全面完善的組織內部治理規則及條例，比如《慈善組織內部監管條例》、《行政負責人工作細則》等，規範組織內部人員的行為，防止以個人利益為目的非法取得、占有捐贈資金等行為的發生，確保捐贈資金的正常運行。

　　三是加強慈善組織對受益人的實地調查，通過多形式、多渠道的充分瞭解，最大程度消除慈善組織與受益人之間的信息不對稱，防止受益人虛報等行為出現，將捐贈資金用到確實需要的地方，提高捐贈資金的利用效率，使慈善組織的作用得到充分發揮。

　　3.完善慈善組織對慈善捐贈資金的信息公開。

　　充分落實信息公開制度，對提高慈善捐贈資金效率，增強慈善組織公信力有重要作用。針對目前我國慈善組織在信息披露工作上存在的問題與不足，慈善組織應該採取相應措施來完善對慈善捐贈資金信息公開制度的落實。結合現存主要問題，應該採取以下措施：

　　一是註重對慈善捐贈資金使用信息的披露，保證披露內容的完整性。在保證對慈善捐贈資金來源信息完整披露的同時，加強對資金使用信息的詳細披露，資金使用的詳細信息應該包括接受捐贈資金的受益人、資金數額、資金用途、項目建設情況等。

　　二是註重提高信息披露頻率，保證信息披露的及時性。對披露的信息要及時，在慈善組織精力允許的情況下，儘可能的增加信息披露頻率，保證慈善捐贈資金的來源與使用情況能夠及時的向公眾披露。

　　三是註重拓寬信息披露渠道，保證信息披露的廣泛性。改變現有僅僅依靠慈善組織各自網站披露信息的單一渠道，積極的與網路、電視、報紙、期刊等各種媒體開展合作，設置專欄，拓寬披露渠道，讓更多的捐贈人瞭解捐贈資金的使用情況。四是註重提高披露信息的價值，保證披露信息的有用性。建立完善的財務核算體系，加強對慈善捐贈資金來源及使用情況的整理與統計，而不是簡單的羅列，從而提高所披露信息的價值。

　　4.建立完善的慈善組織事後追蹤問效機制。

　　在慈善組織內部設立專門的追蹤問效機構，加強對慈善捐贈資金髮放後使用、落實情況的追蹤監察。將追蹤問效職能從財務部門徹底分離出來，建立獨立的追蹤問效部門。將追蹤問效機構設立成監督委

　　員會直屬部門，與其他監督部門相互平行，獨立行使對慈善捐贈資金的事後監督。追蹤問效部門主要負責對接受慈善捐贈資金的組織或集體進行財務監督。

　　主要職責包括：

　　一是核實受益組織或集體所接受的慈善捐贈資金總額是否與慈善組織公佈的數額一致；

　　二是要求受益組織或集體定期公開並監察捐贈資金的使用情況，包括資金使用去向、用途、數額等。

　　三是將受益組織或集體的違規行為及時上報。

　　獨立的追蹤問效機制針對性更強，對慈善捐贈資金髮放後使用情況的監管更加有效、直接，輔助並強化了慈善組織對慈善捐贈資金的監管。