基層群眾性自治組織

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　　基層群眾性自治組織是指城市居民和農村村民居住的地區設立的居民委員會和村民委員會。基層群眾性自治組織與國家基層政權之間有著極為密切的聯繫。基層群眾性自治組織的工作受基層人民政府或其派出機關的指導；村民委員會受鄉、鎮人民政府的指導。

　　居民委員會、村民委員會除了根據相應組織法的授權協助基層人民政府工作外，還經常根據其他法律法規的授權行使某些行政職能和辦理某些行政事務，如代替稅務機關收稅，代民政機關發放救濟災款、救濟物質等。

　　基層群眾自治組織並非國家機關，而是特定範圍內的人民依照法律規定而成立的人們自我管理、服務自我的群眾性組織 。

　　1．基層群眾性自治組織，是一個群眾性的社會組織，不同於國家政權組織和其他政治、經濟等社會組織。

　　國家政權組織是建立在一定行政區劃範圍內的，以實現國家職能為目的的社會政治組織。其他政治、經濟組織是基於特定的政治、經濟目的而建立的社會組織。基層群眾性自治組織是以居民(村民)的居住地為聯結紐帶，基於一定居住地範圍內居民(村民)社會生活的共同需要而建立的，目的是解決居住地範圍內的公共事務和公益事業方面的社會問題，如社會治安、公共衛生等。它既不是以行政區劃為基礎設立的，也不具有特殊的政治、經濟目的，因而是群眾性的社會組織。作為群眾性的社會組織，它也區別於按性別、年齡、職業、專業等組織起來的群眾團體。

　　2．基層群眾性自治組織是一個具有自治性質的社會組織，自治是它最重要的特點。

　　這種自治特色，具體表現在：①從組織上看，基層群眾性自治組織既不從屬於也不依賴於居民(村民)居住地範圍內任何其他社會組織，具有自身組織上的獨立性；②即使是從它與它所在基層行政區域內的國家機關的關係來看，基層群眾性自治組織也獨立於有關國家機關，而不是它們的下屬或下級組織；③從基層群眾性自治組織的內部來看，它是在居民(村民)自願的基礎上，通過自我管理、自我教育、自我服務等途徑來實現自治的組織形式，自治的主體是居民(村民)，因而不同於地方自治、民族自治等自治形式；④從自治的內容上看，基層群眾性自治組織的自治是居住地區範圍內全方位、綜合性的自治，不像人民調解委員會等組織僅限於某一個方面的工作。

　　3．基層群眾性自治組織具有基層性的特點。

　　基層群眾性自治組織的基層性特點，主要表現在兩方面：①從組織系統上看，無論是村民委員會，還是居民委員會，都沒有上級組織，更沒有全國性、地區性的統一組織，不像工會、婦聯等群眾團體除有基層組織外，還有上級的地區性組織和全國性組織。基層群眾性自治組織只存在於居住地區範圍內的基層社區；②從自治內容上看，基層群眾性自治組織所從事的工作，都是居民(村民)居住地區範圍內社區的公共事務和公益事業。

　　1、居委會

　　由主任、副主任和委員共5至9人組成；多民族居住地區的居委會應吸收人數較少的民族的居民參加。居委會成員只能由所轄區域內的居民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。年滿18周歲享有政治權利的居民都享有選舉居委會成員的權權以及被選舉權。

　　2、村委會

　　由主任、副主任和委員共3至7人組成，其中婦女應當有適當的名額；多民族居住的村莊中應有人口較少的民族的成員。村委會成員由村民直接選舉產生，18周歲以上享有政治權利的村民都有選舉權和被選舉權。

　　居委會和村委會成員每屆任期均為3年，可連選連任。

　　居委會和村委會可以根據需要設立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。另外，還可以根據實際情況和需要分設若幹居民小組或村民小組，小組長由推選產生，作為居民或村民的代表參與有關管理和決策活動。

　　居委會和村委會雖然屬於沒有國家行政管理權的自治組織，但其活動仍應遵循一定的原則，按照一定的程式進行。具體說就是：

　　在進行工作時應採取民主的方式，不得強迫命令。

　　在內部決定問題時實行民主的原則，即少數服從多數的原則，並且要廣泛聽取居民或村民的意見。

　　居委會和村委會的成員應帶頭遵守憲法、法律和各項規章制度，認真貫徹國家政策，協助有關國家機關做好各項宣傳教育工作；各成員應清正廉潔，公正辦事，熱心為群眾服務。

　　村委會應對村民會議負責並報告工作，對於村民組織法列舉的8項涉及村民利益的事項，必須提請村民會議討論決定，如有關村財政問題、土地問題等。

　　應儘量實行事務公開制度，在農村即法律要求的村務公開。

　　宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民依法履行義務，愛護公共財產，開展社會主義精神文明建設活動；

　　辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；

　　調解民間糾紛，促進鄰裡團結與家庭和睦；

　　協助政府和公安機關維護社會治安和社會秩序；

　　協助政府及其派出機關即街道辦事處做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；

　　向政府反映居民的意見、要求和建議，做好政府聯繫人民群眾的紐帶與橋梁。

　　1、公益職能

　　辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和建議。

　　2、經濟職能

　　支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村委會管轄範圍內的生產服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展；尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益；依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

　　3、保護職能

　　宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

　　4、教育職能

　　在多民族村民居住的村，應當教育和引導村民加強民族團結、互相尊重、互相幫助。

　　建立基層群眾性自治組織，實行基層群眾性自治制度是建設有中國特色社會主義民主政治的一個重要內容。自基層群眾性自治組織建立以來，特別是《村民委員會組織法(試行)》實施後，基層群眾性自治組織在保證基層群眾直接行使民主權利，改善乾群關係，維護城鄉社會秩序，推進基層民主建設等方面發揮了重要作用，表現出了強大的政治生命力。

　　隨著我國市場經濟的發展，進一步健全基層民主制度已成為我國社會主義民主政治建設的一個緊迫任務。江澤民同志在十五大報告中指出：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度、實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對幹部實行民主監督。”基層群眾性自治的實踐表明，我國基層群眾性自治組織及其有關制度還存在一些不足，特別是在農村表現的尤為突出：

　　①基層群眾性自治組織的成員沒有嚴格按法律的規定，由村民(居民)直接選舉產生；

　　②有關組織法規定的村民(居民)參與、進行決策和監督的制度，沒有得到基層群眾性自治組織的貫徹；

　　③基層群眾性自治組織同基層政權的關係，在現實中與有關法律的規定尚存在較大的差距。

　　總之，基層群眾性自治組織的自治屬性尚未完全形成或不充分，村民委員會在現階段“同時具有行政、經濟和自治三重身份，扮演著三個不同的社會角色”，“不是一個純粹的自治組織”。因此適應城鄉基層社會生活的需要，進一步完善有關方面的制度和立法，已被提上了議事日程。1998年6月26日，全國人大常委會辦公廳公佈了《村民委員會組織法(修訂草案)》，在全國範圍征求有關方面的意見，1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了新的《村民委員會組織法》，新的村民委員會組織法與試行的村民委員會組織法相比，在下列方面有所完善和發展，有利於剋服和緩解村民委員會在自治過程中存在的不足和問題：

　　1．新的《村民委員會組織法》對村委會成員的直接選舉，規定了一些新的選舉措施，體現了民主選舉的特色。例如，規定“有選舉權和被選舉權的村民名單，應當在選舉El的20日以前公佈”(第13條第2款)；規定“選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人，候選人的名額應當多於應選名額”(第14條第1款)；規定了對村民委員會成員的罷免程式(第16條)；規定了對妨害、破壞選舉行為的處理(第15條)等。

　　2．新的《村民委員會組織法》明確規定了由村民委員會討論決定的事項，體現了民主決策的群眾性自治精神。《村民委員會組織法(試行)》沒有具體規定應由村民會議討論決定的事項，村委會有時擅自決定應由村民會議討論決定的事務。為此，新的村民委員會組織法對這些事項作了具體列舉(參見第19條)，有助於實行村民自治。

　　3．新的《村民委員會組織法》增加了對村民委員會進行監督的一些規定，有助於實行對村民委員會的民主監督。例如，新的《村民委員會組織法》規定“村民委員會實行村務公開的制度”，併列舉了應公開的事項(第20條第1款)。此外，還規定了“村民委員會應當保證公佈內容的真實性，並接受村民的查詢”，“村民委員會不及時公佈應當公佈的事項或者公佈的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公佈；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任”等內容。

　　總之，新的《村民委員會組織法》對完善我國的基層群眾性自治組織進行了有益嘗試，但在基層群眾性自治組織與基層政權的關係方面還應該有更明確、更具體的規定。

　　1．憲法規定設立基層群眾性自治組織，有助於加強社會主義民主政治建設。

　　2．憲法規定設立基層群眾性自治組織，實行基層群眾自治，有助於社會主義市場經濟體制的建立和經濟的發展。

　　3．憲法規定設立基層群眾性自治組織有助於加強基層政權的建設。

　　4．憲法規定設立基層群眾性自治組織有助於城鄉基層社區社會秩序的綜合治理和社會主義精神文明建設。

　　基層群眾性自治組織同基層人民代表大會的相互關係，在我國憲法和有關組織法中沒有明確和直接的規定。因此，二者的相互關係只能從它們的性質、職權和任務中進行考察。從基層群眾性自治組織方面看，二者的關係主要表現為：

　　(1)基層群眾性自治組織，要嚴格遵守和貫徹基層人民代表大會及其常委會的決議、決定。基層人民代表大會是基層國家權力機關，在其職權範圍內通過和發佈的決議和決定，在本行政區域內具有普遍的約束力，一切國家機關、社會團體和組織以及公民都應嚴格遵守和貫徹執行。基層群眾性自治組織應該在遵守和貫徹基層人大決議和決定的前提下，開展有關自治活動。

　　(2)基層群眾性自治組織，可以依法參與有關基層人民代表大會的活動。基層人民代表大會是基層行政區域內人民行使國家權力的機關，基層群眾性自治組織依法參與有關基層人民代表大會的活動，是人民代表大會性質的要求。基層群眾性自治組織參與有關基層人大的活動，主要有：①協助選舉組織的選舉工作；②幫助基層人民代表大會加強同其代表的聯繫；③幫助基層人大代表聯繫本地區的選民；④為本地區選民向基層人民代表大會和基層人大代表反映意見和要求提供幫助。

　　(3)基層群眾性自治組織可以向基層人民代表大會反映居民(村民)的意見和要求，也可以自己的名義向基層人民代表大會反映本自治組織轄區內居民(村民)的共同意見和要求。

　　從基層人民代表大會方面看，二者的關係主要表現為：

　　(1)基層人民代表大會要依法對基層群眾性自治組織進行監督，保證憲法、法律、法規以及有關決定、決議在基層群眾性組織內實施。其中最主要的是對城市居民委員會組織法和村民委員會組織法的實施情況，包括基層群眾性自治組織的設立、基層群眾性組織的組成人員的選舉、居民公約和村規民約等是否合法進行監督檢查，對違法事件和行為予以取締，保障上述兩個組織法的實施。

　　(2)基層人民代表大會要幫助基層群眾性自治組織開展自治活動。基層群眾性自治組織依法開展自治活動是實施城市居民委員會組織法和村民委員會組織法的關鍵，幫助基層群眾性自治組織開展自治活動是基層人民代表大會的重要職責。基層人民代表大會一方面要對基層人民政府進行監督，督促它們依法對基層群眾性自治組織的工作給予指導、支持和幫助；另一方面要對基層人民政府和其他有關機關的組織和妨礙基層群眾性自治組織依法進行群眾自治的活動予以取締，為基層群眾性自治組織創造良好的開展群眾自治工作的環境

　　根據憲法的規定，居民委員會組織法和村民委員會組織法分別對基層群眾性自治組織同基層人民政府的關係作了規定。《居民委員會組織法》第2條第2款規定：“不設區的市、市轄區的人民政府或其派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”第20條規定：“市、市轄區的人民政府的有關部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協助進行工作，應當經市、市轄區的人民政府或者它的派出機關同意並統一安排。市、市轄區的人民政府的有關部門，可以對居民委員會有關的下屬委員會進行業務指導。”

　　《村民委員會組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。從這些規定可以看出，基層群眾性自治組織與基層人民政府的相互關係有兩個方面的內容：①基層人民政府與基層群眾性自治組織的指導與被指導的關係；②基層群眾性自治組織與基層人民政府的協助與被協助的關係。

　　二者之間這種法定的指導與協助關係的意義主要在於從制度上保證了基層群眾性自治組織在與基層人民政府的關係中作為自治組織應有的獨立性。它表明：①群眾性自治組織不是隸屬於基層政府的下級行政機關，基層政府或其派出機關不應對其採取直接的行政命令；②基層政府有責任對基層群眾性自治組織的工作給予指導，但這種指導不具有法律上的拘束力(它強調的是基層政府具有指導的責任)，基層群眾性自治組織可以根據自己的需要有選擇地接受和採納；③基層群眾性自治組織雖有責任協助基層人民政府或其派出機關或基層人民政府的有關部門進行工作，但應以與其自治性相適應為前提。

　　群眾性自治組織同基層人民政府的這種關係能否順利實現是基層群眾性自治組織能否真正成為群眾性自治組織的關鍵。它除了要求基層政府依法行政和基層群眾性自治組織依法開展群眾自治外，還要求基層政府進一步加深對基層群眾性自治組織的性質及其設立意義的認識與理解，擺脫將其視為下級行政組織的傳統觀念的束縛，探尋符合這種關係特點的新的管理方式；另一方面也要求基層群眾性自治組織樹立自身的主體意識，走出盲目依賴基層政府的心理誤區，將基層群眾自治建立在居民(村民)廣泛參與的基礎上。