基层群众性自治组织

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　　基层群众性自治组织是指城市居民和农村村民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织与国家基层政权之间有着极为密切的联系。基层群众性自治组织的工作受基层人民政府或其派出机关的指导；村民委员会受乡、镇人民政府的指导。

　　居民委员会、村民委员会除了根据相应组织法的授权协助基层人民政府工作外，还经常根据其他法律法规的授权行使某些行政职能和办理某些行政事务，如代替税务机关收税，代民政机关发放救济灾款、救济物质等。

　　基层群众自治组织并非国家机关，而是特定范围内的人民依照法律规定而成立的人们自我管理、服务自我的群众性组织 。

　　1．基层群众性自治组织，是一个群众性的社会组织，不同于国家政权组织和其他政治、经济等社会组织。

　　国家政权组织是建立在一定行政区划范围内的，以实现国家职能为目的的社会政治组织。其他政治、经济组织是基于特定的政治、经济目的而建立的社会组织。基层群众性自治组织是以居民(村民)的居住地为联结纽带，基于一定居住地范围内居民(村民)社会生活的共同需要而建立的，目的是解决居住地范围内的公共事务和公益事业方面的社会问题，如社会治安、公共卫生等。它既不是以行政区划为基础设立的，也不具有特殊的政治、经济目的，因而是群众性的社会组织。作为群众性的社会组织，它也区别于按性别、年龄、职业、专业等组织起来的群众团体。

　　2．基层群众性自治组织是一个具有自治性质的社会组织，自治是它最重要的特点。

　　这种自治特色，具体表现在：①从组织上看，基层群众性自治组织既不从属于也不依赖于居民(村民)居住地范围内任何其他社会组织，具有自身组织上的独立性；②即使是从它与它所在基层行政区域内的国家机关的关系来看，基层群众性自治组织也独立于有关国家机关，而不是它们的下属或下级组织；③从基层群众性自治组织的内部来看，它是在居民(村民)自愿的基础上，通过自我管理、自我教育、自我服务等途径来实现自治的组织形式，自治的主体是居民(村民)，因而不同于地方自治、民族自治等自治形式；④从自治的内容上看，基层群众性自治组织的自治是居住地区范围内全方位、综合性的自治，不像人民调解委员会等组织仅限于某一个方面的工作。

　　3．基层群众性自治组织具有基层性的特点。

　　基层群众性自治组织的基层性特点，主要表现在两方面：①从组织系统上看，无论是村民委员会，还是居民委员会，都没有上级组织，更没有全国性、地区性的统一组织，不像工会、妇联等群众团体除有基层组织外，还有上级的地区性组织和全国性组织。基层群众性自治组织只存在于居住地区范围内的基层社区；②从自治内容上看，基层群众性自治组织所从事的工作，都是居民(村民)居住地区范围内社区的公共事务和公益事业。

　　1、居委会

　　由主任、副主任和委员共5至9人组成；多民族居住地区的居委会应吸收人数较少的民族的居民参加。居委会成员只能由所辖区域内的居民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。年满18周岁享有政治权利的居民都享有选举居委会成员的权权以及被选举权。

　　2、村委会

　　由主任、副主任和委员共3至7人组成，其中妇女应当有适当的名额；多民族居住的村庄中应有人口较少的民族的成员。村委会成员由村民直接选举产生，18周岁以上享有政治权利的村民都有选举权和被选举权。

　　居委会和村委会成员每届任期均为3年，可连选连任。

　　居委会和村委会可以根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。另外，还可以根据实际情况和需要分设若干居民小组或村民小组，小组长由推选产生，作为居民或村民的代表参与有关管理和决策活动。

　　居委会和村委会虽然属于没有国家行政管理权的自治组织，但其活动仍应遵循一定的原则，按照一定的程序进行。具体说就是：

　　在进行工作时应采取民主的方式，不得强迫命令。

　　在内部决定问题时实行民主的原则，即少数服从多数的原则，并且要广泛听取居民或村民的意见。

　　居委会和村委会的成员应带头遵守宪法、法律和各项规章制度，认真贯彻国家政策，协助有关国家机关做好各项宣传教育工作；各成员应清正廉洁，公正办事，热心为群众服务。

　　村委会应对村民会议负责并报告工作，对于村民组织法列举的8项涉及村民利益的事项，必须提请村民会议讨论决定，如有关村财政问题、土地问题等。

　　应尽量实行事务公开制度，在农村即法律要求的村务公开。

　　宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行义务，爱护公共财产，开展社会主义精神文明建设活动；

　　办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

　　调解民间纠纷，促进邻里团结与家庭和睦；

　　协助政府和公安机关维护社会治安和社会秩序；

　　协助政府及其派出机关即街道办事处做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

　　向政府反映居民的意见、要求和建议，做好政府联系人民群众的纽带与桥梁。

　　1、公益职能

　　办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和建议。

　　2、经济职能

　　支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村委会管辖范围内的生产服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

　　3、保护职能

　　宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

　　4、教育职能

　　在多民族村民居住的村，应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。

　　建立基层群众性自治组织，实行基层群众性自治制度是建设有中国特色社会主义民主政治的一个重要内容。自基层群众性自治组织建立以来，特别是《村民委员会组织法(试行)》实施后，基层群众性自治组织在保证基层群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护城乡社会秩序，推进基层民主建设等方面发挥了重要作用，表现出了强大的政治生命力。

　　随着我国市场经济的发展，进一步健全基层民主制度已成为我国社会主义民主政治建设的一个紧迫任务。江泽民同志在十五大报告中指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度、实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”基层群众性自治的实践表明，我国基层群众性自治组织及其有关制度还存在一些不足，特别是在农村表现的尤为突出：

　　①基层群众性自治组织的成员没有严格按法律的规定，由村民(居民)直接选举产生；

　　②有关组织法规定的村民(居民)参与、进行决策和监督的制度，没有得到基层群众性自治组织的贯彻；

　　③基层群众性自治组织同基层政权的关系，在现实中与有关法律的规定尚存在较大的差距。

　　总之，基层群众性自治组织的自治属性尚未完全形成或不充分，村民委员会在现阶段“同时具有行政、经济和自治三重身份，扮演着三个不同的社会角色”，“不是一个纯粹的自治组织”。因此适应城乡基层社会生活的需要，进一步完善有关方面的制度和立法，已被提上了议事日程。1998年6月26日，全国人大常委会办公厅公布了《村民委员会组织法(修订草案)》，在全国范围征求有关方面的意见，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了新的《村民委员会组织法》，新的村民委员会组织法与试行的村民委员会组织法相比，在下列方面有所完善和发展，有利于克服和缓解村民委员会在自治过程中存在的不足和问题：

　　1．新的《村民委员会组织法》对村委会成员的直接选举，规定了一些新的选举措施，体现了民主选举的特色。例如，规定“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举El的20日以前公布”(第13条第2款)；规定“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人，候选人的名额应当多于应选名额”(第14条第1款)；规定了对村民委员会成员的罢免程序(第16条)；规定了对妨害、破坏选举行为的处理(第15条)等。

　　2．新的《村民委员会组织法》明确规定了由村民委员会讨论决定的事项，体现了民主决策的群众性自治精神。《村民委员会组织法(试行)》没有具体规定应由村民会议讨论决定的事项，村委会有时擅自决定应由村民会议讨论决定的事务。为此，新的村民委员会组织法对这些事项作了具体列举(参见第19条)，有助于实行村民自治。

　　3．新的《村民委员会组织法》增加了对村民委员会进行监督的一些规定，有助于实行对村民委员会的民主监督。例如，新的《村民委员会组织法》规定“村民委员会实行村务公开的制度”，并列举了应公开的事项(第20条第1款)。此外，还规定了“村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询”，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”等内容。

　　总之，新的《村民委员会组织法》对完善我国的基层群众性自治组织进行了有益尝试，但在基层群众性自治组织与基层政权的关系方面还应该有更明确、更具体的规定。

　　1．宪法规定设立基层群众性自治组织，有助于加强社会主义民主政治建设。

　　2．宪法规定设立基层群众性自治组织，实行基层群众自治，有助于社会主义市场经济体制的建立和经济的发展。

　　3．宪法规定设立基层群众性自治组织有助于加强基层政权的建设。

　　4．宪法规定设立基层群众性自治组织有助于城乡基层社区社会秩序的综合治理和社会主义精神文明建设。

　　基层群众性自治组织同基层人民代表大会的相互关系，在我国宪法和有关组织法中没有明确和直接的规定。因此，二者的相互关系只能从它们的性质、职权和任务中进行考察。从基层群众性自治组织方面看，二者的关系主要表现为：

　　(1)基层群众性自治组织，要严格遵守和贯彻基层人民代表大会及其常委会的决议、决定。基层人民代表大会是基层国家权力机关，在其职权范围内通过和发布的决议和决定，在本行政区域内具有普遍的约束力，一切国家机关、社会团体和组织以及公民都应严格遵守和贯彻执行。基层群众性自治组织应该在遵守和贯彻基层人大决议和决定的前提下，开展有关自治活动。

　　(2)基层群众性自治组织，可以依法参与有关基层人民代表大会的活动。基层人民代表大会是基层行政区域内人民行使国家权力的机关，基层群众性自治组织依法参与有关基层人民代表大会的活动，是人民代表大会性质的要求。基层群众性自治组织参与有关基层人大的活动，主要有：①协助选举组织的选举工作；②帮助基层人民代表大会加强同其代表的联系；③帮助基层人大代表联系本地区的选民；④为本地区选民向基层人民代表大会和基层人大代表反映意见和要求提供帮助。

　　(3)基层群众性自治组织可以向基层人民代表大会反映居民(村民)的意见和要求，也可以自己的名义向基层人民代表大会反映本自治组织辖区内居民(村民)的共同意见和要求。

　　从基层人民代表大会方面看，二者的关系主要表现为：

　　(1)基层人民代表大会要依法对基层群众性自治组织进行监督，保证宪法、法律、法规以及有关决定、决议在基层群众性组织内实施。其中最主要的是对城市居民委员会组织法和村民委员会组织法的实施情况，包括基层群众性自治组织的设立、基层群众性组织的组成人员的选举、居民公约和村规民约等是否合法进行监督检查，对违法事件和行为予以取缔，保障上述两个组织法的实施。

　　(2)基层人民代表大会要帮助基层群众性自治组织开展自治活动。基层群众性自治组织依法开展自治活动是实施城市居民委员会组织法和村民委员会组织法的关键，帮助基层群众性自治组织开展自治活动是基层人民代表大会的重要职责。基层人民代表大会一方面要对基层人民政府进行监督，督促它们依法对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助；另一方面要对基层人民政府和其他有关机关的组织和妨碍基层群众性自治组织依法进行群众自治的活动予以取缔，为基层群众性自治组织创造良好的开展群众自治工作的环境

　　根据宪法的规定，居民委员会组织法和村民委员会组织法分别对基层群众性自治组织同基层人民政府的关系作了规定。《居民委员会组织法》第2条第2款规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第20条规定：“市、市辖区的人民政府的有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”

　　《村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从这些规定可以看出，基层群众性自治组织与基层人民政府的相互关系有两个方面的内容：①基层人民政府与基层群众性自治组织的指导与被指导的关系；②基层群众性自治组织与基层人民政府的协助与被协助的关系。

　　二者之间这种法定的指导与协助关系的意义主要在于从制度上保证了基层群众性自治组织在与基层人民政府的关系中作为自治组织应有的独立性。它表明：①群众性自治组织不是隶属于基层政府的下级行政机关，基层政府或其派出机关不应对其采取直接的行政命令；②基层政府有责任对基层群众性自治组织的工作给予指导，但这种指导不具有法律上的拘束力(它强调的是基层政府具有指导的责任)，基层群众性自治组织可以根据自己的需要有选择地接受和采纳；③基层群众性自治组织虽有责任协助基层人民政府或其派出机关或基层人民政府的有关部门进行工作，但应以与其自治性相适应为前提。

　　群众性自治组织同基层人民政府的这种关系能否顺利实现是基层群众性自治组织能否真正成为群众性自治组织的关键。它除了要求基层政府依法行政和基层群众性自治组织依法开展群众自治外，还要求基层政府进一步加深对基层群众性自治组织的性质及其设立意义的认识与理解，摆脱将其视为下级行政组织的传统观念的束缚，探寻符合这种关系特点的新的管理方式；另一方面也要求基层群众性自治组织树立自身的主体意识，走出盲目依赖基层政府的心理误区，将基层群众自治建立在居民(村民)广泛参与的基础上。