农村家庭承包经营

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　　家庭承包经营是指由农民承包集体经济组织的土地等生产资料，自行经营。农村家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次, 是双层经营体制的基础。

　　一、家庭承包经营是个体经济

　　首先，家庭承包经营的经济形式的生产资料所有制性质。

　　在家庭承包经营制度下，除土地而外的所有生产资料都是农户的私有财产，农民不但拥有这些生产资料，而且直接支配使用它，其所有权与实现形式相统一。土地虽然作为农业生产经营活动的重要要素是属于集体的，但它已按合同约定交给农户使用，农户拥有土地的使用权，集体并未以土地入股的形式参与农户的生产经营活动。因此，从对生产资料的占有和支配使用状况看，家庭承包经营表现为个体经济性质。

　　其次，家庭承包经营主体的地位和作用。

　　在这种承包经营制度下，经济活动的主体是一家一户的农民，他们凭借自己的生产资料，独立从事种植、养殖等生产经营活动，自主经营，自负盈亏，完全表现出一种个体经济的性质和特点：或许有人不同意这种观点，认为家庭承包经营制度下的经济主体不是仅农户一方，而是包括农户和集体两方，实行的是“统分结合，双层经营”，“统”就是指集体经济组织，“分”就是指农户，所以家庭承包经营还是属于集体经济。笔者对此观点不敢苟同。家庭承包经营在它二十多年的发展过程中，经历了由“联产承包责任制”到“家庭承包经营”的转变，这不是简单的提法不同，而是包含着质的变化 所谓“家庭联产承包责任制”是一种“生产责任制”，农户只是一个个从集体那里领受生产任务、向集体负责、实行联产计酬的生产单位，至于生产什么、产品如何分配都得听集体的，这就意味着农户经济活动中受集体制约的生产成分重，而自主的经营成分少。所以，当时认为“家庭联产承包责任制”是集体经济还是符合一定客观实际的。而“家庭承包经营”则不再是一种简单的“生产责任制”，取消了“联产计酬”，从制度上确立了农户的独立的生产经营者主体地位，是对农户的一次解放。这种经营制度强调长期稳定农村土地承包关系，充分尊重农民种植经营自主权，允许各种要素依法、自愿、有偿流动，其个体经济性质非常明显。

　　第三，再看家庭承包经营的分配方式。

　　现行的家庭承包经营制度彻底打破了“大锅饭”，拉开了收入差距，实现了“谁劳谁得，多劳多得”，农户只需承担法定的因承包集体土地而应尽的税费义务，集体不得随意侵占农户的个体利益。

　　这种分配方式以一家一户为单位，由各户的生产经营状况决定收入的高低，承认个人在能力、资本、技术、管理、信息等方面差别所带来的收入差别，具有典型的个体经济性质。

　　综合以上关于家庭承包经营中的产权状况、经济主体的地位和作用、收入分配方式几方面的情况分析，我们不难得结论，现行的农村家庭承包经营属于个体经济性质。

　　二、确立家庭承包经营个体经济地位的意义

　　确认家庭承包经营为个体经济有利于完善和巩同我同社会主义初级阶段的基本经济制度：在我国，农民占人口的大多数，农业是圉民经济的基础产业，这种状况将长期存在：广大农民以什么身份和地位从事农业，不仅关系到国民经济的发展，更关系到社会主义初级阶段基本经济制度的完善和巩固：而现行的呈个体经济性质的家庭承包经营深受农民欢迎，符合农村生产力发展状况，坚持并完善家庭承包经营，扫除关于家庭承包经营的陈旧观念，抛弃妨碍家庭承包经营作为个体经济而存在的错误做法，就是完善和巩固社会主义初级阶段的基本经济制度：即使将来生产力发展了，农业实现了集约化、规模化经营，家庭承包经营的个体(或私营)性质还是可以而且应该长期不变：有人担心承认家庭承包经营为个体经济会削弱公有制经济的主体地位，其实这种担心既缺乏根据也没有必要。

　　一方面，一种经济形式是属于什么性质的经济只能由它的客观状况所决定，家庭承包经营的个体经济性质是由它的客观状况所决定，我们只能尊重客观实际。

　　另一方面我国虽是农业大国，但农业所占全国GDP的比重并不高，有资料显示，“九五”期间，农业占全国GDP的比重将下降到13%以下：而这不高的农业国内生产总值还不全部是由家庭承包经营所创造的，可见，确认家庭承包经营为个体经济并不会削弱公有制经济的主体地位。从我国现在的情况看：非公有制经济还要大发展。

　　所以，家庭承包经营既然已被实践证明为有利于农村生产力发展的一种好的经济形式，我们就更应放手鼓励，把它划归个体经济丝毫不值得害怕，而恰恰是完善和巩固社会主义仞级阶段基本经济制度的需要确认家庭承包经营为个体经济有利于建立完善的社会主义市场经济体制，大力发展生产力：有利于尽快改变农村面貌，使农民增收致富。发展市场经济的一个基本条件是市场主体必须产权清晰自主经营。从经济性质上明确家庭承包经营为个体经济，也就从法律角度承认农户不再是农村基层行政组织的附属物，而是独立的市场经济主体，他们拥有属于自己的明晰的产权，自主经营、自负盈亏，从而实现在市场规律作用下的多种生产要素的自由流动和优化组合，推动市场经济进一步发展。同时，只有把农民引入市场，才能更进一步解放和发展农村生产力，加快农村由传统农业向现代农业转变的历史进程。随着农业生产力发展，一批农民将从土地上解放 来，从事二、三产业，实现从农民向市民的转变，从根本上解决农民增收致富的问题。

　　要进一步发展农村生产力，必须积极推进农业产业化经营，形成科研、生产、加工、销售一体化的产业链，这是一个必然趋势 要适应这一发展趋势，就必须按市场经济规律办事，由农民按民主、自愿的原则去办，发展多种形式的农村专业合作组织。如果不承认农民是独立的个体经济主体，而是“统分结合”经营体制下的农民，他们无形中头上还戴着“紧箍咒”，就没有办法实现自愿、自主的联合。

　　这一切都说明不管是现实的农村还是将来的农村都必须保持农村家庭承包经营的个体经济性质。

　　总之，承认家庭承包经营为个体经济是农村改革实践和认识不断深入的必然结果，是深化农村改革的必然选择，是从制度上解决“三农”问题的一个根本性办法之一。

　　家庭经营在农业生产中具有特殊优势。家庭经营，指的是以家庭这个基本单位作为经营实体或经营主体来进行经营。农业中的家庭经营是随着家庭作为一个社会经济单位这一历史过程的出现而产生的。恩格斯曾指出：“耕地最初是暂时地，后来便永久的分配给各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的，是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位。”家庭经营在漫长的历史时期中存在并发展着，展示了其强劲的生命力，这是由各种历史现实、由农业生产的特殊性所决定的。

　　(1)家庭亲缘关系的稳固性

　　家庭生产提供了成员的生活资料，家庭成员的经济生活状况与家庭的经济条件密切相连，以农业生产为主的家庭自古便是如此。同时，由于血缘的. 关系，家庭成员都有维护发展家庭利益的内在积极性。如封建社会的生产方式是小农自然经济，人们的主要活动场所便是家庭，绝大部分的生活资料由土地提供，最理想的家庭便是“男耕女织”。历史的变迁使得现代家庭的内涵有所改变，如家庭内部代际纵向关系为主现已改变为夫妻横向关系为主，年长的家长对青年一代的控制力大为减弱，但家庭这个社会经济单位内在的稳固性却始终没变，这是家庭经营长期存在的主要原因。

　　(2)农业生产的特殊性

　　一方面，农业生产过程具有独立性。农业生产是按一定的自然顺序进行的，与工业生产不同。工业生产可以使不同的过程在同一时间内由不同的作业者完成，可以不分时间次序的操作，然后进行组合。而农业生产中的很多过程都是单独的作业方式，只有小部分的简单协作存在于其中，且随着科技的进步与机械化程度的提高，简单协作的范围也在逐渐减小。可以说，农业生产可由最小的经济单位来操作并能保证其生产效率不受影响，家庭这个经济单位无疑是比较适合的。

　　另一方面，农业生产具有不稳定性。农业生产对自然环境存在着较大的依赖性，但自然环境是不可控的。农业生产的对象是有生命的，它会因时因地受其他相关条件的影响而变。这就使得农业生产存在着不稳定性，需要经营者做出及时灵活的政策，并以积极的态度跟踪决策的效果，及时调整，才能保证农业生产的效益。这也要求农业生产尽可能地具体到最小的经济单位，并给予其独立的权利，保证经营者对农业生产的责任心，这样就使得家庭经营在农业生产中具有特殊的优势。

　　(一) 农业生产活动的特殊性及我国国情需要合适的农业经营组织1. 农业生产发出的大量的、极不规则的信息需要经营组织非常及时地获取并做出灵敏的反应农业是利用自然的生产活动，它必须以土地中的土壤为载体，遵循动植物的自然生命规律，与阳光、空气、水分等自然因素相互作用，相互结合达到生产的目的。

　　农业生产中的生物体，在不同的阶段，不同的环境，有不同的生长过程，即具有个体的独立性，因而所发出的信息是极不规则的。农业生产主体必须及时而充分地获得这些巨量的不规则的信息，并且立即做出反应。经营组织如果无法做到这一点，那么农业生产就无法顺利的进行下去。这就要求经营组织既有果断而权威的决策，又有贯彻决策时高度自觉的积极、负责、主动精神。但是，这种决策和精神既不是来自与生产的标准化、规格化、定量化相适应的分工结构，也不是来自于能够精确的计算对各种贡献支付相应报酬的分配机制。这是因为，农业生产活动的综合性极强，需要脑力与体力劳动的高度结合，劳动的内容和方式组织随机变换，劳动内部没有明确的分工可言，考核和报酬的计量也难以精确进行。这样的结构和机制非常容易导致生产经营者的懈怠。因此，适合的农业经营组织，就必须能够把如此对立的两极统一起来。

　　2. 农业生产活动的特殊性需要经营组织既具有长期的稳定性。又能随时准备承受难以预料的风险 农业生产的过程要受生命周期的制约。例如，谷物的生长需要半年至一年的时间。果树、木材的生产周期可长达几年甚至几十年。改良土壤，良种繁育以及建立良好的生态环境，往往也要经历很长的时间。农业生产这种投人到产出及收益所需经历的长期性，务须农业经营组织具有远见和系统的筹划，而这是以其稳定性作为前提的。另外，农业生产的风险又很多，它不仅人类不能完全控制的自然力的影响，例如洪、涝、旱、虫灾，还要受到生产带来的风险的影响。而且从现代农业发展来看，后者的风险有逐年扩大的趋势。我国粮食生产及其他农产品出现的反复，充分证明了这一点。一般来说，在高风险的生产经营领域，其组织的稳定性往往较差。但农业经营组织却必须同时满足于这两方面的要求才行。

　　3. 农业经营组织要适合于我国国情作为农业生产最基本生产资料的土地，从绝对量上来看，我国拥有的数量不小，但与我国总人口相比，人均拥有的数量就少得多了。我国的人口又大部集中于农村，农业人口占了总人口的四分之三左右，农村的劳动力资源极为丰富，除一部分劳动力已由农业向其他产业转移外，近期由于许多原因，再转移的困难重重，农村剩余劳动力数量惊人。另一方面，长期以来形成的农业生产传统的经营方式，在广大农村相当普遍。农民获得收益的途径不多，收入也不高。这种状况，要求农业经营组织既要适合我国的农业生产的现实，又要满足农业、农村走向现代化的需要。

　　(二) 家庭经营是农业生产最佳组织选择家庭经营农业是一个古老的事实，也符合社会经济条件下的现实。摩根指出：“家庭是一个能动的要素，它从来不是静止不动的，而是随着社会从较低阶段向较高阶段的发展，从较低形式进到较高形式”。正是家庭组织所保留并得到发展的一些最基本的特征，使它能够比较充分地满足于农业活动提出的多种要求，而且在不同的经济时代始终保持这方面的优势。

　　1. 家庭是建立在紧密的血缘和姻缘关系基础上，容易形成统一的要求、利益和价值维系家庭这种组织存在，除了经济利益以外，还有血缘、感情、伦理和文化等一系列其它因素。在我国，讲感情，尊伦理的传统影响更为突出。因此，家庭无需以纯经济利益为前导，就能在家庭内部形成强烈的协作意愿，以及为此而付出自己的努力。家庭成员的积极、主动、负责的精神，也无必要内部的精确的计量和报酬来激发。家庭在消费时，以总收入来满足家庭成员的不同需要，一般也不会影响享受较少的成员自愿的工作。这样由于农业生产结构和机制容易产生的懈怠现象在很大程度上可以避免，满足农业生产的特征，还可以形成家庭劳动组织技术简单，生产管理成本小的优势。

　　2. 家庭既是消费单位，又是经营、生产单位生产与消费的这种有机结合，使生产与消费的弹性增大。当外部环境条件有利于生产，即通过生产能获得较大利益时，家庭可以自愿地，最大限度地压缩消费，用于生产性投资。或者经营遇到困难，以压缩消费来弥补生产经营过程中造成的利益损失，并为以后生产积累资金，也可以在外部环境不利于经营时，扩大消费的支出，这几种情况，都不会在家庭组织中造成障碍。这一点，尤其适合于农业这种不确定性的变化和风险性极强的生产活动。

　　3. 家庭组织具有最持久的稳定性家庭是以血缘和姻缘为基础的经营组织。同其他农村社会组织相比，具有最持久的稳定性。同时，无论在国家的政策上，还是家庭中形成的继承机制，也保证了家庭组织的稳定性。这种稳定性，使家庭各成员为了长远的利益能够相互长期自愿协作，团结进取。

　　4. 家庭成员的年龄、体质、性别、技能上的多层次性和多面性，比较适合农业生产这种综合性的劳动农业生产中，生产的手段、方法复杂多样，劳动时间被分割得相当细碎，家庭成员的这种多层次性和多面性适合于农业这种分工合作及闲暇时间的作用。

　　5. 家庭经营适合我国国情我国农村有亿万个家庭。通过家庭经营能吸收大量的农村劳动力，作为就业和获得收益的重要途径，减轻农村与城镇的就业压力，解决生存与生活的需要，在农业生产力落后，土地面积有限的情况下，家庭经营通过精耕细作，以劳动密集代替一部分资金的投入，以小的成本获取高的效益。

　　6. 国外实践表明，家庭经营适合于现代农业的发展从世界各国的农业生产来看，家庭经营是其最基本的经营形式，无论是欧美的现代化大农场，还是东亚发达资本主义国家的小农场，家庭经营占据着主要的位置。所不同的是在经营规模上，在机械化程度上，在资金投入，在生物科技的利用上有所区别，但符合农业生产的特征是一样的。

　　家庭经营已成为我国农村生产力发展组织结构方面最可靠的支点。农业要走向现代化，农村经济发展要跟上国家经济发展的步伐，要建设社会主义的新农村，就必须扩展家庭经营的内容，赋予其现代化的内涵。

　　(一) 家庭经营的科技化要实现农业的现代化，必须依靠科技的力量。但是，我国的农业科技水平与世界先进水平相比，还有一定的差距，主要表现在科技成果量不足，科研成果的转化期长，应用率低，造成农产品产量不高，质量上缺乏竞争力。加上我国家庭经营在规模上，在资金实力等方面的先天不足，要求科技进步的愿望更为强烈。家庭经营组织只有通过科技进步，才能提高土地产出率，资源利用率，劳动生产率，提高农产品的数量和质量。因此，家庭经营的科技化，首先要在传统生产方式及经验的基础上，通过改良品种及各种生物科技应用，大力提高农产品的产量，提高土地的产出率，满足人们最基本的生活需要；其次，通过引进、培育新品种，生产出质量好，品质新的农产品，增强市场竞争力。要处理好家庭经营中利用先进生产工具，与利用农村劳动力资源之间的关系，如果说，通过利用先进的生产工具能提高劳动生产率，把农民从繁重的农业生产劳动中解脱出来，并有助于农产品质量的提高，我们要予以大力的推广。同样，通过劳动密集，能达到机械所不能达到的精耕细作的高水平，我们也要大力支持。总之，在家庭经营科技化过程中要遵循实际、实用、长远的原则，走出一条有中国家庭经营特色的科技之路来。

　　(二) 家庭经营的市场化在社会主义市场经济浪潮的冲击下，面对全新的生产观念、生产方式、生产手段及市场化的生产目的，许多农村家庭显得无所适从，对市场经济的理解有失偏颇，导致生产经营上的众多困难，农产品卖不出去等现象大量产生，造成资源的极大浪费，影响到农户家庭的收益。因此，必须把家庭经营纳入到市场经济的轨道上来。

　　首先，要实现资源配置的市场化。在这里有必要谈谈投资市场化的的问题。我国家庭资金积累起点比较低，经历的时间不长，加上农业生产的效益一直不很好，所以资金积累的总量不大，资金不足的问题严重存在。但现代农业的发展及市场化的生产要求，需要大量资金的投入，为解决这一矛盾，最佳的办法就是拓展引资渠道，走资金市场化的道路。农户家庭通过向农村金融机构贷款，投入到专项生产中去。也可通过民间融资，进行扩大规模的生产，还可通过市场的渠道吸纳其他投资者的资金，实行股份经营等等。

　　总之，在资金的配置上，要讲求市场化。其次，增强了解、分析市场信息的能力。市场产生的信息量大而复杂，既有真实的信息，也有假的，不真实的信息，有些信息必须经过加工才能使用，这就要求进行去伪存真的工作，达到利用市场信息，调节生产的目的。在信息选择中，切忌盲从，即不讲信息的真伪，不对信息进行分析研究，盲目跟从别人的，我国农业生产中的大起大落有很大一部分的原因就在于此。其三，要为市场而生产，即要根据市场的需要来进行生产，这是市场经济条件下经营组织首选的任务，只有这样，才能把产品变为商品，获得经济效益。因此，家庭经营市场化的总体要求就是要调动家庭的各种功能，集中各种财力、物力、人力.提高产品的产量与品质，增强产品的竞争力，为市场而生产。

　　(三) 家庭经营的专业化农业生产环境的突出特点是不确定因素很多，经营风险比较大，为了减少风险，就对农业经营规模提出了一些特殊的要求。一般而言，生产规模大克服风险的能力强，回旋的余地大，生产规模小则使风险分散，变换对策灵便。为了具有一定的实力，同时又比较灵活地同风险作斗争，“适度规模”是必要的，对规模的另一个要求是在不确定性较强的生产领域从事高效经营，决策一般不能远离现场来做，对农业生产而言更是如此。另一方面，在农业现代化过程中要求不断投入新的生产要素，并时时注意投入之后的反馈信息。远离现场，决策得不到足够的信息，经营者必须在现场对这一切做出综合分析，才可能最大限度地减少决策失误，这也严格约束了规模。另外，由于我国农村家庭经营在面积、资金投入等方面受到的制约，要求大规模经营也是不现实的。因此，“适度规模”是家庭经营的主要形式，其最佳的解决方式就是实现家庭经营的专业化，即以现有的土地面积、资金实力、劳动力的数量，集中在一些项目上，取得突破，形成一定的规模，通过集约经营，取得良好的经济效益。农村中大量产生的各种专业户，就是最好的例证。

　　(四) 家庭经营的组织化科技化、市场化、专业化，只是解决了家庭经营在经营过程中的内在素质和质量及经营方向，要在此基础上取得更好的效益，增强抗御市场风险的能力，还需要通过组织化的经营，达到与外在的完善结合。家庭经营，以一家一户的的形式展开，在许多方面势单力孤，在经营过程中一些问题无法独立解决，如科技化中技术的来源，市场化中入市的真正实现，专业化中产品的出路等，而组织化可以通过多个家庭的联合，解决单个家庭所无法独立解决的问题。

　　如通过成立科技研究、推广组织，发挥开发、传、帮、带的作用，成立生产服务组织，发挥生产保障作用，成立市场营销组织，发挥开拓市场的合力作用等，使家庭经营内在与外部连接中断节的问题得到一定程度的缓解。

　　农户家庭承包经营作为既满足于我国农业生产现实，又符合现代化发展需要的经营组织，只有不断的进行完善，并辅之以国家、政府的切实支持，才能在今后的发展中发挥出它全部的活力。

　　1.家庭承包缺乏竞争性。

　　土地承包分为家庭承包和其他形式的承包。家庭承包是一种以农民家庭为主体实行的承包，是以经营主体为标准所作的划分，与此相对应，其他形式的承包也应当以经营主体(如个体、公司、合伙等)为标准进行划分。但现行立法规定的其他形式的承包指的是招标、拍卖、协商等方式，显然依据的不是经营主体。事实上，家庭承包是以家庭人口为依据而进行的“人人有份” 的承包，是不需经过“竞争方式” 的承包，实际上属于一种土地分配的方式。除此之外的其他形式的承包，是对“四荒” 等农村土地进行的非分配式的竞争性承包。 现行立法对这两种形式的土地承包实行不同的保护。对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变，承包期内除依法律规定外不得调整承包地，承包方不得收回承包地；对其他形式承包的土地实行债权保护，当事人的权利义务、承包期和承包费等均由合同约定，承包期内当事人可以通过协商予以变更。

　　2.土地承包存在期限限制。

　　稳定农村土地承包经营关系的关键，是农村土地承包要有一个较长甚至永久的期限。《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30至50年。林地的承包期为30至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院农业行政主管部门批准可以延长。”这表明农村土地家庭承包的期限不少于30年，这与改革开放后农村土地第一轮承包15年期限相比要长，更有利于稳定承包关系。但承包期无论是30年，还是30年以上，虽长短有别，终究还是存在时间限制，还不能够彻底消除农民对所承包土地因存在期限、迟早被收回而无法充分有效地保障自己各种收益的担心。

　　3.土地承包经营权流转制度不健全。

　　《农村土地承包法》第9条规定： “国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。显然缺少“支持”或“鼓励” 的内容。这样的行文表明立法只承认实践中已经出现的土地承包经营权的流转现象，但并不提倡或者说不主动支持流转现象的广泛展开。同时，《农村土地承包法》对承包方和受让方的资格作了严格限定，要求承包方必须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”，受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”。限定受让方的资格， 目的在于维护和确保承包土地的农业经营性质，可以理解。但对发包方的限定却很难解决现实中大量存在的这样一种情况：因个人意愿、能力等因素不愿从事土地承包经营的农户，他们恰恰希望通过自由转让土地承包经营权获取最原始的启动资金，以从事其他非农业务，从而赢得稳定收入，维持或过上更好的生活，不让他们轻易转让土地承包经营权，岂不是等于阻碍了他们从事其他非农职业的积极性，又无法避免其对承包土地的低效利用甚至抛荒等现象的发生?上述问题的存在，不仅影响了农村家庭承包经营的稳定和完善，而且不利于社会主义市场经济体制在农村的建立和发展，不利于农业综合生产能力的提高以及农村经济的发展，也难以应对我国加入wTO之后带来的挑战。

　　农村家庭承包经营存在的对策

　　1.对策之一： 配置土地发展权

　　土地发展权是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。 实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的一项基本经营制度，1993年国家将这一制度写入《宪法》。

　　《农业法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都对土地承包经营权作了规定。但是，上述法律都缺少关于承包方对承包土地增加投入、增强地力方面的规定。因此，从现有立法来看，还缺少相应制度对发展土地而形成的权利予以体现和保护。

　　国外关于土地发展权有两种不同制度设计：一是土地发展权同地上权、抵押权一样，归属于原土地所有权人；二是土地发展权自始即为政府或国家所有。两种设计的出发点不相同，前者主要基于土地利用效率和耕地保护的考虑；后者则主要基于社会公平的考虑。就两种制度设计本身来看，无法判断它们的公平与效率。土地发展权制度设计的公平与效率，除了取决于这种土地发展权制度本身之外，还取决于讨论问题的范围。“在一个以经济效率为目标的狭窄范围内，更容易选择私人所有权，而不是公共或社团所有权。在一个较宽范围内，私人和公共所有权之间的选择则要考虑更多的价值取向。”因此，我们在设计土地发展权制度时，应当考虑某种土地之上的土地发展权所影响的范围。我国土地发展权制度应当采用如下设计：

　　(1)改变土地使用性质之权的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权；

　　(2)土地使用性质不变，但对原土地增加投入而形成的发展权，归土地使用权人所有，如农用土地使用权性质不变，承包人增加对农用地的投入而形成的农用地发展权。

　　第一种制度设计主要基于以下考虑：一是这种土地发展权归属涉及范围广，将改变土地使用性质之权以土地发展权加以控制，使农用地和未利用土地全部纳入国家或政府控制改变用途的范围，避免了以国有和集体所有两种土地所有制形式来区别土地利用管理的弊端，使农民宅基地、乡村建设用地等都归入政府管理，防止集体所有的土地利益因体制内的因素而流失；二是土地公有制为实行土地发展权归国家所有提供了制度保障；三是有利于保护耕地，符合土地发展权制度设计目的。

　　第二种制度设计主要基于以下考虑：一是这种土地发展权的归属涉及到土地使用人的具体利益，对象具体，立法缺乏对土地承包人增加土地投入而形成权益的保护；二是丰富了土地发展权的内涵。

　　2.对策之二：农村土地承包经营权物权化

　　由上文可知，现行立法对农村土地承包实行债权保护，在这种状态下，农民不能有效对抗来自发包方以及乡镇行政组织等第三人对承包经营权的干涉和侵害，这也正是乱摊派、乱收费等加重农民负担、侵犯农民利益的行为长期得不到解决的原因之一。另外，土地承包经营权依合同确定存续期限，体现了债权的有期性，合同一旦期满，农户的承包经营权就失去了法律保护的基础。由此导致了农户的短期行为。土地承包经营权没有物权化，不能依法自愿流转，使得农村土地资源的利用处于分散和低效状态，不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高。

　　解决这一问题的办法在于真正实现农村土地承包经营权物权化，使农村土地承包经营权成为一种完全独立的物权。物权化能够使土地承包经营权获得物权方式的保护。农村土地承包经营权成为物权，就具有普遍的排他性，就能有效维护土地承包经营权人的合法权益。

　　物权化意味着法律将对土地承包经营权的权利和义务内容做出明确规定，而非发包方随意确定。

　　目前我国农村集体经济组织仍然带有一定程度的行政性，土地承包合同的内容，往往不能完全反映农民的要求。加上承包合同的内容不规范、不明确， 为此发生的争议相当多，不利于承包关系的稳定特别是承包合同的约定往往给予发包方较大的自由，如轻易调整承包土地、随意解除承包合同等等.都不利于对承包方的保护。要说明的是，土地承包经营权实行法定化以后，并不意味着不能对：一行调整、不能解除承包合同，而是法定化意味着法律对调整承包土地、解除承包合同等事项明确规定事由，避免发包方在类似问题上的随意和不规范，从而切实稳定土地承包经营关系，有效维护承包方的合法权益。物权化预示着法律将会确认承包经营权无期限限制，使承包经营权成为长期稳定的一项权利。有利于承包方加大对承包土地的长远投资，促使土地利用的质量得到实质性改善与提高。物权化也可以更有效地促进土地承包经营权的流转。土地承包经营权一旦物权化， 承包方享有的是物权，物权可以依法自愿流转，法律不会施加过多的限制。这样有利于加速农村土地市场交易，促进土地的优化配置，提高整个农村土地的集约化经营程度和承包经营的效率。

　　3.对策之三：健全土地流转法律机制，发展土地适度规模经营

　　邓小平同志曾指出： 中国社会主义农业改革与发展， “第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。”“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”目前，土地适度规模经营在经济发达地区已由试验转向蓬勃发展阶段，受到广大农民的欢迎。但是，至今国家有关的农业法律仍没有对其予以确认和规范。因此，建议国家在修改《农业法》或制定有关农业法律法规时，对农业适度规模经营的有关问题予以规范。

　　(1)健全土地使用权流转的法律机制。

　　土地适度规模经营是通过土地使用权流转和集中来实现的，因此， 土地使用权流转机制是否有效、灵活、合理，是发展土地适度规模经营的一个重要环节。

　　要妥善解决土地使用权流转中存在的问题，促使土地合理集中，必须健全土地使用权流转的法律机制，在以法律手段明确所有权、稳定农户承包权的基础上，恢复土地的商品属性，在承包期内允许土地使用权依法转包、出租、抵押、入股、继承等。由于我国各地自然条件和经济条件差异较大，土地使用权流转不可能采取单一的方式。各地在家庭承包经营的实施和完善中，积极探索了多种土地使用权流转的方式，法律应对这些方式作出相应的规范，将土地使用权流转纳入法制的轨道。

　　(2)依法扶持土地适度规模经营。

　　发展土地适度规模经营需要具备一定的条件：有一定的经济基础，资金充足；集体经济实力强；区域内非农产业发达，劳动力转移到相当程度；产前、产中、产后社会化服务到位；有一支高素质的农民经营队伍等。目前土地适度规模经营的条件有些地方还不具备，即使具备了条件，在运作中又遇到许多问题，如农业生产资料价格高、缺乏资金、社会服务差、忽视粮食经营等。为促使土地规模经营的持续发展，国家通过财政、信贷、税收等立法，为土地适度规模经营创造条件，有必要在法律上给予必要的扶持：

　　一是加快制定统一的农业资金投入法，用法律手段保证国家对农业的投入，明确规定政府对农业投入的责任和政府在一定时期内投入农业的资金数量和比例，减少农业投入的随意性，优先对农业适度规模经营者提供优惠贷款，鼓励发展土地适度规模经营等。

　　二是在财政、信贷、税收等方面给予积极扶持，完善农业保险机制。

　　三是完善社会化服务体系。各级政府有关部门应相互配合，提供全面服务，充实和完善乡(镇)级服务，强化村级集体服务。村集体经济组织要逐步壮大经济实力，充分发挥“统”的功能，为农户提供产前、产中和产后服务。