地方政府職能

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　　在社會主義市場經濟條件下，根據地方政府的特性，結合經典論述，地方政府的主要職能可以歸結為對地方經濟的巨集觀調控、提供地方性公共物品和公共服務以及區域性經濟協調發展等。

　　地方政府的職能配置從來都不是一個自主性的變遷過程，而是一種適應性的調整過程。正如有學者指出，對於各級地方政府來說，政府職能的定位，在很大意義上並不是一個理論認知問題，而是政府行為偏好與約束條件相互作用的產物。政府職能的理論定位與政府職能的實際履行之間總是存在著極大的差異，這在西方國家也不例外。保羅·薩繆爾森在談到政府的行為選擇時曾經指出：“依照許多人的看法，政府應該建立一個公正而有效率的法律機制；政府應該運用最優的巨集觀經濟政策來穩定產量、失業以及通貨膨脹,政府應該調節工業以剋服市場失靈；政府應該把收入再分配到最應得的人手中。”“但是政府會這樣做嗎？政府會遵循那些力圖創造一個有效率的和公正的社會的經濟學家們的學說嗎?”地方政府職能履行的好壞，首要的決定因素不是職能認知的科學性與否，而是既定約束條件下的行為激勵結構。因此，中國地方政府的職能配置既要體現上級政府的意志，又要回應區域經濟社會發展的需要，還要體現地方決策者的偏好，其主要體現在以下幾個方面：

　　1、層級性配置：上級政府的意志

　　地方政府的職能獲得取決於國家權力機關和中央政府的授權。中國的各級地方政府都是中央政府的分支機構，這種性質決定了地方政府職能在很大程度上來源於上級政府的層級配置和國家權力機關的安排。憲法規定，全國人民代表大會批准省、自治區、直轄市的建制，全國地方各級人民政府都是國務院領導下的國家行政機關，都服從於國務院。國務院統一領導全國地方各級政府的工作，規定中央和省、自治區、直轄市政府職權的具體劃分。由於省以下地方政府的多層級性，使得中央政府對地方各級政府職能配置往往通過科層體制層層配置予以實現的，因此，上級政府某項具體法律法規的制定與修改或公共政策的出台就成為了地方政府職能配置的重要來源之一。如2003年國務院發佈施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時宣佈廢止1982年制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，使原來各級地方政府的“收容遣送”職能馬上轉變為“救助管理”職能。又如2006年8月浙江省政府制定了《關於推進城鎮居民醫療保障制度建設試點工作的意見》，文件下發以後，市縣政府積極組織實施，紛紛出台本區域的政策意見，到2007年底，全省50%以上的縣（市、區）開展了以大病統籌為主要內容的城鎮居民醫療保障。與此同時，地方政府職能配置還受到來自中央政府和上級政府職能配置的示範影響。由於中國的地方政府基本上實行與中央和上級政府部門設置相對應的體制，職能配置具有對應性。如2004年國務院設立了應急管理辦公室，與此相對應，全國各省（市）自治區也設立了省（市）自治區政府應急管理辦公室，省以下市、縣政府也大多建立了相應的機構，承擔突發性公共事件的預防、宣傳和協調職能。

　　2、回應性配置：基於本區域的行政生態

　　從政府所面臨的治理環境看，不同的發展道路和發展階段對政府職能有不同的要求，不同的經濟社會發展水平對政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風土人情，特別是被管理者的素質也會深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說，政府職能實際上不是一個抽象的概念，而是一個需要放置到歷史的、具體的行政生態中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的經濟社會環境相配合，會產生不同的治理效果，因此，作為本行政區域公共服務的主要供給者的地方政府，其職能定位必須與經濟發展模式、社會結構特征、地理位置等因素相契合，以更好地回應區域發展對政府職能的需要。在區域經濟競爭日趨激烈的今天，地方政府具有積極回應轄區內微觀主體，為其提供公共服務的內在動力，儘管這種動力不是來自納稅人和公共產品受益人直接的監督和評價，而是力圖把這種投資環境和公共服務質量的提高轉化為轄區經濟的高速發展，進而轉化為政績顯示的經濟指標。當前，隨著工業化、城市化的快速推進，經濟增長對良好的制度環境、公共基礎設施和市場秩序等的要求越來越高；公民對高質量的教育、醫療、文化、衛生等公共產品的需要也日益增加，促使政府職能從原來更多地以經濟建設為中心向公共服務轉變。同時，不同的發展階段也要求政府職能的轉變與之相適應。在外向型經濟發達的沿海地區，地方政府的外貿管理職能就會相應地強化，其行政行為必須符合經濟全球化和WTO規則的要求；而在一些以農業為主的中西部地區，政府的“三農”服務職能則更為重要。此外，地理自然環境對政府職能的影響也十分明顯。如在浙江、福建、廣東等沿海省份，其防禦颱風等自然災害的職能就十分重要，而在甘肅、內蒙古、陝西等西部省份預防乾旱、沙塵暴襲擊等自然災害的職能則更為突出。

　　3、自主性配置：領導的偏好和選擇

　　地方行政首長的個人偏好、決斷能力對地方政府職能的定位具有十分重要的影響，這在低層級的地方政府尤其是縣級政府上體現得尤為明顯。地方政府職能配置的自主性空間的存在，根源於行政性放權改革客觀上極大地提升了地方政府的行為自主性，模糊了地方政府的行為邊界，為地方政府的職能定位和行為提供了一個充滿彈性的選擇集。而地方政府基於自身特殊的利益結構和效用目標，則總是傾向於最大限度地擴張和利用這種自主性空間。在中央政府和上級政府無法建立起一種有效的監督、控制機制的情況下，地方政府的這種行為取向事實上形成了一種自主性擴張的自我強化機制，也鑄就了地方政府職能以及地方經濟發展模式的區域性和個性化差異。與此同時，地方行政首長往往具有 “為官一任、造福一方”的情結，希望在自己的任上能留下具有傳承性的歷史政績，在制度化不足和軟制度約束的環境下，地方行政首長不僅能夠根據自身的偏好選擇性地執行中央的政策，履行自己的職能，還可以根據自己的效用目標來配置其擁有的越來越豐富的公共資源，甚至還可以在一定程度上憑藉自己同上級政府的博弈經驗或者地方的經濟實力，自主地把握政府行為的邊界，並以極強的政治動員能力和資源整合能力推行既定的行政目標。

　　一是程式性。通常對私人產品的需求可以通過購買意願和購買能力的耦合在市場上得以體現。而對政府職能的需求則必須具備程式性特點，因為並非所有社會公眾的要求都能成為需求，只有當要求通過有效途徑進行合法表達後，才可能形成需求。

　　二是現實性。這種需求只有符合客觀條件，才會具備實現的可能。同時，當需求形成後，地方政府必須站在整個社會層面上，通過對總成本和總收益的衡量，最大限度地予以滿足。

　　三是矛盾性。由阿羅不可能定理⑨可知，在絕大多數情況下，將每個個體的偏好綜合成完全一致的集體偏好是不可能的。這就是說，公眾對地方政府職能的具體需求偏好不可能是統一的，即使是在少數服從多數的原則下，也含有內在矛盾。

　　一是穩定性。與某些具體的行政行為相區別，地方政府職能一旦確定下來，就具有一定的延續性，要能夠持續而穩定地提供公共產品。

　　二是有用性。地方政府履行職能必須符合實際狀況，具備較好的針對性和功能性，可以產生一定的社會效用。有用性是衡量某項具體職能能否列入供給範圍的必要條件。

　　三是能動性。作為公共產品供給主體的地方政府應發揮主觀能動性，主動回應需求，積極利用現實條件滿足需求。但是這種能動性有可能會導致地方政府職能過度擴張。