回應型政府

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回應型政府(Responsible-type Government)

　　回應型政府是建立在公共治理理論基礎上的、以新公共管理理論、新公共服務理論特別是科學社會主義理論為指導而提出的概念。它以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩定、可持續的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需回應力，體現以民為本、服務導向、及時反應、依法治理的基本特征，以政府與社會平等合作為治理模式。^[1]

　　政府回應是政府對於社會的回答、答應或響應，更多地是反映政府對於社會訴求的傾向性態度；政府服務，更多地是指政府為滿足社會訴求而採取的措施或行動。回應型政府是有別於服務型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；後者是政府作為單一主體前提下的政府對於社會的管理模式。當然，這種區別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯繫，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼於政府公共服務能力與質量的提升。回應型政府治理理念的確立，可以為建設服務型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務性職能，是建設服務型政府的重要基礎。準確把握回應型政府的科學內涵，對於推進服務型政府建設是有益的。

　　研究回應型政府的基本特征，實際上是在回應型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀。回應型政府要體現公共治理的理念，具有穩定、自覺、可持續發展的回應性和回應機制，以及回應社會所需的回應能力，並有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征或屬性。

　　(一)以民為本

　　政府回應的本質，就是回應公眾利益，處理公共事務，解決公共問題，這也是回應型政府的主要要求之一。“在傳統政治學者看來，政府與社會、公眾的關係，主要通過選舉投票和多數決定的民主原則來實現。但在實踐中，由於長期形成的官僚體系對於社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應的時效與質量，直接決定了在政府回應社會的過程中，政府與社會之間關係的優劣。這一關係的優劣，是政府體現其回應性、回應能力、回應的穩定性或可持續性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優良的政府與社會間的關係。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議，“顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調，“受顧客驅使的政府”應滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統政府體制缺乏回應性的批評，也是對回應型政府須以民為本的又一重要提示。

　　新公共服務理論在批評和發展新公共管理理論的基礎上，進一步提出了政府應服務於公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關於政府應該“掌舵而不是划槳”的建議後指出，當我們急於掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬於我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬於其公民的，應將公民置於首位，政府強調的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是划槳上，而應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬於公民的，就必須無條件地回應社會訴求，就理應成為以民為本的回應型政府，向公民提供滿意的公共產品。總之，以民為本是回應型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應型政府的首要特征。

　　(二)服務導向

　　以民為本的邏輯結果，是對回應型政府須以服務為導向的要求。持續至今的新公共管理運動，實質上是從官僚制向後官僚制的轉型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現的就是一種公共服務精神。新公共服務理論在對將政府服務對象看成顧客提出批評的同時，十分強調的就是服務。對此，登哈特夫婦在轉述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務的驅動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產品或服務；為公民服務的驅動力是責任約束：鑒於政府所提供的公民所需的產品或服務的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自願性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，並以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務”；為作為主人的公民服務的驅動力則是利害關係：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別於“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現的順序，以儘可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應，在結束這筆交易時，也就結束了服務與被服務的關係。而在第二種情況下，政府所服務的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關係。政府不僅要關註、服務每一個人的自身利益，而且必須服務於更大的公共利益，併為公共利益的實現與社會進行持續的對話。

　　總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業對於顧客、僕人對於主人，以服務為導向，全面回應“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務為導向的要求，有著廣泛的理論基礎。以服務為導向的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地協調各類社會利益主體的關係，解決各類公共問題和社會問題，實現公共利益，才能成為回應型政府。

　　(三)合作共治

　　公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結善治問題時強調，“善治的本質特征就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的範圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發育創造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應性和回應力得到穩定、有效、持續的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

　　新公共服務理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業家政府理論的基礎上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務與被服務的關係，也強調了政府與社會間合作的重要性。它強調，“諸如公正、公平、回應性、尊重、授權和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應方式應進行徹底變革。傳統的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務”，或者說“不，我們不能提供那種服務”，來回應社會、公眾的種種需求。而新公共服務理論則要求，經過選舉產生的官員和公共管理者，應該不只通過說“是”或者“否”來回應公民的需求，而應該說諸如“我們先來一起想想該怎麼辦，然後再來付諸實施”。在具有積極公民權的社會裡，公務員不僅將日益扮演一種調解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經紀人、協商以及解決衝突的技巧，取代管理控制的方法。

　　公眾、社會作為公共事務管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現合作共治，一方面，可以在剋服政府壟斷對公共事務的管理的基礎上，形成政府與社會間“回應一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性和可持續性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，於事前、事中、事後參與公共利益的實現過程，推動公共利益的最大化，在實現善治的過程中挖掘政府回應的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應能力。總之，政府與社會間的合作共治，有利於促進以民為本、服務導向的政府回應機制的建立，是形成回應型政府體制的重要基礎，是回應型政府的核心要求和主要的運行特征。

　　當然，強調政府與社會間的合作共治，強調政府對社會主體力量的尊重和發揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是馬克思主義所論證的國家消亡後的理想狀態，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態下，社會也仍然需要“非國家機構的政府”的治理。可以認為，回應型政府職能實現的過程，是伴隨國家權力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續、有效供給，政府仍然是回應型政府治理模式的主導方面。

　　(四)及時反應

　　顧名思義，回應型政府要求政府對於社會訴求，不能不(回)應，也不可久拖不(回)應，而必須及時、有效地予以回應，否則，就是失職，就不能稱之為回應型政府。政府及時反應社會訴求，強調的是政府對於社會的回應必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”。“快速”，是指在回應社會的有效期內，政府要以儘可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應，併在與社會積極合作的基礎上解決問題。“有效”，是指政府回應社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向；內容有效――政府具體解決問題的內容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內解決準確反應社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”。總之，快速、有效地回應社會需求。是對回應型政府的基本要求。及時反應是回應型政府主要特征之

　　(五)依法治理

　　回應型政府要求建立一個與威權和絕對統治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對於社會的回應，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的範圍內予以及時反應。總之，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應制度化、體制化的基本保證，因而是回應型政府的又一重要特征。

　　總之，以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理，既是回應型政府的內在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應性，回應的體制、制度，回應的目標、速度，回應的數量、質量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對於更好地理解回應型政府的理論脈絡、基本內涵，釐清建設回應型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

　　回應型政府是一個追求回應、公平、效率、效能、責任、自由、法治、服務的政府，因此建構回應型政府，必須以一定的行政理念及價值選擇為基點。

　　1.回應

　　(1)回應的主要目標在於增進公共福利，維護公共利益，促進社會公正。政府的出現在本質源於社會的需要。政府同國家一樣具有階級性與社會性兩重屬性，其社會屬性決定了其產生是基於社會需要的基礎上產生的。政府的產生本質就是對社會需求的一種回應。政府之合法性源於公眾的同意，因此只有政府必須對社會持續不斷地回應才能促進自身的變革與發展，使自己身日趨完善。而回應既是一個持續的過程又是一個複合的過程。政府的回應本質在於對社會需求與公民訴求的回應，因而必須對經濟發展新的變化與制度變遷過程中所呈現出來的不協調因素加以協調與整合。因而政府必須不斷地回應才能不斷地發展自己，完善自己。

　　(2)回應是主動地積極地回應而不僅僅是消極被動的回應。政府對社會訴求的回應過程是一個積極主動的過程，政府不僅要對公民的各種訴求作出迴響，更重要的是積極主動地挖掘公眾潛在的利益訴求，以便疏導公民的意見，同時提供多樣化的參與渠道，提供多種參與機會，使公民能把自己所需積極便捷的反映出來，以更好地促進社會公共目標。

　　(3)回應是一個持續地，整合的，彈性與長遠的過程。回應是政府的本質訴求，回應並不僅是對過去，當前的訴求作出回應，對社會長遠的利益與訴求也必須有所回應。政府通過制定長遠的發展計劃，規劃，長遠的發展願景來回應社會在短期或較長期的過程里所需的社會變革。同時回應並不是盲目的而是有計劃有步驟地對社會各種資源進行重新整合，使社會資源不斷地優化和再優化，使其達到最佳配置。

　　2.創新

　　(1)回應的過程就是一個不斷創新的過程。由於社會是不斷變化發展的，因此這就要求政府必須對社會需求不斷地回應，而變化著的社會訴求要求政府不能用常規，守舊的方式予以回應，因而這就要求政府不斷地創新，運用靈活，彈性的方式來處理複雜、變革中的社會事務。

　　(2)創新與回應是一個交互的過程。回應不斷變化著的公共事務要求政府不斷運用新的方式和手段加以解決，而創新又必須建立在對社會經濟政治發展需要的基礎上，對各種需求充分地回應的基礎上進行的，因此回應與創新是一個交互的過程，創新之中孕育著回應，而回應中也同樣蘊藏創新。

　　3.效能

　　(1)效能是衡量政府回應程度的重要標準。俞可平教授在論述善治的基本構成要素時把效能當作其中的一個重要組成部分，他認為善治的基本要素有合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效六個要素。[1]效能對於政府而言主要有以下兩個方面的內容：一是管理機構設置合理，管理程式科學，管理活動靈活，管理結果有效，二是最大限度地降低管理成本，而且在管理過程中所提供的公共服務與產品必須是符合社會需求的，也就是說政府的產品與服務的有效性是建立在對社會需求的回應的有效性之基礎上的。反過來，如果回應型政府對社會的需求的回應不是有效的，不是對公民的意願與訴求的真實表達，那這種回應實際上就扭曲了公民的意志，使回應失去了效能與合法性基礎。

　　(2)效能並不是效率，必須以社會所需的利益為標準。不能把效率簡單地等同於效能，效能=效率+效益，因此效能不僅包括政府在提供公共產品、公共服務時產品成本與管理成本是最低的，而且這種服務是迎合社會需求的，是社會和公民的所需。否則政府在提供公共產品時不顧及社會需求，就會造成效率越高，浪費越大。因此建立回應型政府必須是以效能為價值導向，而非僅以效率為目標。

　　4.服務

　　(1)以民為本。以人為本就是要是實現以政府本位主義向以公民為主體的方向轉移。隨著知識經濟的到來，公民素質的提升，他們在政治事務與公共管理的活動中發揮越來越重要的作用，這在客觀上要求政府轉變過去那種以自我為中心的思維體系，必須把公民當作自身最重要的服務對象。現代政府治理模式普遍向服務型政府傾斜，以顧客至上為導向，而公民是政府的最大顧客，是其經費與合法性的終極源泉，因此必須把人民放在政府制定公共決策的中心，真正做到以民為本。如何做到以民為本，這就要求政府必須對公民的意願和利益進行充分的回應，儘力維護和增進公共利益。

　　(2)有效能高質量的服務。建立一個深具回應力的政府，並不僅是對社會的訴求有效及時地回應，最重要的是看政府是否把這些訴求與利益反映在後來公共政策的利益體系之中，回應最終的目的就是要能對所體察到的要求採取行動，最終提供高質有效的公共服務，以迎合社會的需求，所以這也是建構回應型政府的最終目的。