回应型政府

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回应型政府(Responsible-type Government)

　　回应型政府是建立在公共治理理论基础上的、以新公共管理理论、新公共服务理论特别是科学社会主义理论为指导而提出的概念。它以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力，体现以民为本、服务导向、及时反应、依法治理的基本特征，以政府与社会平等合作为治理模式。^[1]

　　政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。回应型政府是有别于服务型政府的概念。前者是政府与社会平等合作、共同治理的模式；后者是政府作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式。当然，这种区别毫不影响两者之间紧密的、难以分割的联系，它们在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。回应型政府治理理念的确立，可以为建设服务型政府提供更好的价值导向、目标体系和基本条件；回应型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能，是建设服务型政府的重要基础。准确把握回应型政府的科学内涵，对于推进服务型政府建设是有益的。

　　研究回应型政府的基本特征，实际上是在回应型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。回应型政府要体现公共治理的理念，具有稳定、自觉、可持续发展的回应性和回应机制，以及回应社会所需的回应能力，并有效履行解决公共问题、社会问题的职责，就应体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征或属性。

　　(一)以民为本

　　政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，这也是回应型政府的主要要求之一。“在传统政治学者看来，政府与社会、公众的关系，主要通过选举投票和多数决定的民主原则来实现。但在实践中，由于长期形成的官僚体系对于社会的支配地位，在很大程度上，社会和公众不得不依赖这样的政府官僚体系。所以，官僚体系对社会需求反应的时效与质量，直接决定了在政府回应社会的过程中，政府与社会之间关系的优劣。这一关系的优劣，是政府体现其回应性、回应能力、回应的稳定性或可持续性的晴雨表。显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率：另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。事实上，早在20世纪30年代，迪马克(M，Dimock)等公共行政学者就建议，“顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。这实际上可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。然而，对这一观点的广泛认同和支持是在20世纪80年代，一批新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这是对传统政府体制缺乏回应性的批评，也是对回应型政府须以民为本的又一重要提示。

　　新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。登哈特夫妇在《改革政府》中关于政府应该“掌舵而不是划桨”的建议后指出，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。登哈特夫妇转述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是回应型政府最基本的价值观和动力源泉，从而也是回应型政府的首要特征。

　　(二)服务导向

　　以民为本的逻辑结果，是对回应型政府须以服务为导向的要求。持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。新公共服务理论在对将政府服务对象看成顾客提出批评的同时，十分强调的就是服务。对此，登哈特夫妇在转述格伦?科普的观点时进行了详尽的论述，认为为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务；为公民服务的驱动力是责任约束：鉴于政府所提供的公民所需的产品或服务的购买，因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”；为作为主人的公民服务的驱动力则是利害关系：对政府而言，“顾客正在等着见我们”有别于“主人正在等着见我们”。在第一种情况下，政府可能会按照他们出现的顺序，以尽可能礼貌的、最有效率的方式，来对每一个人的需求或偏好作出回应，在结束这笔交易时，也就结束了服务与被服务的关系。而在第二种情况下，政府所服务的是主人，每一个主人都对政府的所作所为有利害关系。政府不仅要关注、服务每一个人的自身利益，而且必须服务于更大的公共利益，并为公共利益的实现与社会进行持续的对话。

　　总之，无论是新公共管理理论下“顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民导向的政府”或“主人的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明，政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人，以服务为导向，全面回应“顾客”或“主人”的需要。这说明，对政府以服务为导向的要求，有着广泛的理论基础。以服务为导向的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地协调各类社会利益主体的关系，解决各类公共问题和社会问题，实现公共利益，才能成为回应型政府。

　　(三)合作共治

　　公共治理理论深刻揭示了政府与社会间的合作对善治的重要性。俞可平在总结善治问题时强调，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”，“有效的管理”就是“两者的合作过程”。一方面，政府须积极扶植和支持社会组织的自主管理，努力为社会力量的发育创造条件，促进社会治理体制的建立和完善；另一方面，各类社会组织要积极与政府配合，及时向政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，在与政府合作过程中，积极帮助政府，使政府的回应性和回应力得到稳定、有效、持续的强化和提高。善治离不开政府与社会间的合作共治。

　　新公共服务理论在扬弃新公共管理理论、特别是其中的企业家政府理论的基础上，揭示了当代社会所要求的政府与社会间服务与被服务的关系，也强调了政府与社会间合作的重要性。它强调，“诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想，不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观”，政府对社会的回应方式应进行彻底变革。传统的政府是通过说“是的，我们能够提供那种服务”，或者说“不，我们不能提供那种服务”，来回应社会、公众的种种需求。而新公共服务理论则要求，经过选举产生的官员和公共管理者，应该不只通过说“是”或者“否”来回应公民的需求，而应该说诸如“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”。在具有积极公民权的社会里，公务员不仅将日益扮演一种调解、中介、申说、裁判的角色，而且将以促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧，取代管理控制的方法。

　　公众、社会作为公共事务管理的平等主体，在融入政府治理过程中，实现合作共治，一方面，可以在克服政府垄断对公共事务的管理的基础上，形成政府与社会间“回应一参与”的良性互动，从根本上防止政府误读、甚至挪占公共利益，提高和确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性和可持续性；另一方面，可以以公共治理主体、而不是被动接受者的身份，于事前、事中、事后参与公共利益的实现过程，推动公共利益的最大化，在实现善治的过程中挖掘政府回应的最大潜能；同时，可以更好地集中民智。改善公共决策，提高政府回应能力。总之，政府与社会间的合作共治，有利于促进以民为本、服务导向的政府回应机制的建立，是形成回应型政府体制的重要基础，是回应型政府的核心要求和主要的运行特征。

　　当然，强调政府与社会间的合作共治，强调政府对社会主体力量的尊重和发挥，不能忽视或否定政府不可替代的作用。不能将西方学术界对“没有政府的治理”模式的探讨，㈣与现实“有政府的治理”实践等价齐观。一方面，罗西瑙等人的“没有政府的治理”的设想，主要是就国际政治而言的，他本人却是无政府主义的坚决反对者；另一方面，真正意义上的“没有政府的治理”，是马克思主义所论证的国家消亡后的理想状态，还是一个遥远的未来。即使是在国家消亡的理想状态下，社会也仍然需要“非国家机构的政府”的治理。可以认为，回应型政府职能实现的过程，是伴随国家权力向社会逐渐回归的过程，一方面。离不开政府和社会两个合作主体作用的发挥；另一方面，也离不开政府对公共治理秩序的持续、有效供给，政府仍然是回应型政府治理模式的主导方面。

　　(四)及时反应

　　顾名思义，回应型政府要求政府对于社会诉求，不能不(回)应，也不可久拖不(回)应，而必须及时、有效地予以回应，否则，就是失职，就不能称之为回应型政府。政府及时反应社会诉求，强调的是政府对于社会的回应必须快速，否则，就难以及时；必须有效，否则就“不到位”。“快速”，是指在回应社会的有效期内，政府要以尽可能短的时间，对社会提出的、需要政府予以解决的问题，给予积极响应，并在与社会积极合作的基础上解决问题。“有效”，是指政府回应社会的方向有效――政府帮助社会解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向；内容有效――政府具体解决问题的内容符合而不偏离社会基本或主要的价值或需求；时间有效――政府在解决问题所要求的时段内解决准确反应社会诉求的问题。当然，就时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是“正当其时”。总之，快速、有效地回应社会需求。是对回应型政府的基本要求。及时反应是回应型政府主要特征之

　　(五)依法治理

　　回应型政府要求建立一个与威权和绝对统治相对的政府，即负责、有限的政府，而法治则是达到这一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世纪末英国宪法学家戴雪在其代表作《英宪精义》中提出的，现已成为普遍原则：政府和公民或社会在法律上负有相同的义务和责任，尤其是政府不能享有不必要的特权，政府和公民或社会都必须守法。所谓依法治理，指政府与社会间的合作共治必须依法进行，否则，政府对于社会的回应，就难以有体制和机制的保证。首先，政府必须守法，即政府参与治理的过程只有依法进行，才能使以民为本、服务导向的基本理念、与社会合作的治理方式、对社会需求予以及时反应的基本要求，具有法制保障和刚性约束。其次，公民或社会必须守法，即公民或社会参与治理的过程必须依法进行，才能确保其在有序参与的基础上，向政府表达正当、合理的利益诉求，使得政府能够在合理、合法的范围内予以及时反应。总之，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回应制度化、体制化的基本保证，因而是回应型政府的又一重要特征。

　　总之，以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理，既是回应型政府的内在属性和基本特征，又是形成和保证政府的回应性，回应的体制、制度，回应的目标、速度，回应的数量、质量等方面不可缺少的因素。把握这些特征，对于更好地理解回应型政府的理论脉络、基本内涵，厘清建设回应型政府的基本思路，其启示一定是有益的。

　　回应型政府是一个追求回应、公平、效率、效能、责任、自由、法治、服务的政府，因此建构回应型政府，必须以一定的行政理念及价值选择为基点。

　　1.回应

　　(1)回应的主要目标在于增进公共福利，维护公共利益，促进社会公正。政府的出现在本质源于社会的需要。政府同国家一样具有阶级性与社会性两重属性，其社会属性决定了其产生是基于社会需要的基础上产生的。政府的产生本质就是对社会需求的一种回应。政府之合法性源于公众的同意，因此只有政府必须对社会持续不断地回应才能促进自身的变革与发展，使自己身日趋完善。而回应既是一个持续的过程又是一个复合的过程。政府的回应本质在于对社会需求与公民诉求的回应，因而必须对经济发展新的变化与制度变迁过程中所呈现出来的不协调因素加以协调与整合。因而政府必须不断地回应才能不断地发展自己，完善自己。

　　(2)回应是主动地积极地回应而不仅仅是消极被动的回应。政府对社会诉求的回应过程是一个积极主动的过程，政府不仅要对公民的各种诉求作出回响，更重要的是积极主动地挖掘公众潜在的利益诉求，以便疏导公民的意见，同时提供多样化的参与渠道，提供多种参与机会，使公民能把自己所需积极便捷的反映出来，以更好地促进社会公共目标。

　　(3)回应是一个持续地，整合的，弹性与长远的过程。回应是政府的本质诉求，回应并不仅是对过去，当前的诉求作出回应，对社会长远的利益与诉求也必须有所回应。政府通过制定长远的发展计划，规划，长远的发展愿景来回应社会在短期或较长期的过程里所需的社会变革。同时回应并不是盲目的而是有计划有步骤地对社会各种资源进行重新整合，使社会资源不断地优化和再优化，使其达到最佳配置。

　　2.创新

　　(1)回应的过程就是一个不断创新的过程。由于社会是不断变化发展的，因此这就要求政府必须对社会需求不断地回应，而变化着的社会诉求要求政府不能用常规，守旧的方式予以回应，因而这就要求政府不断地创新，运用灵活，弹性的方式来处理复杂、变革中的社会事务。

　　(2)创新与回应是一个交互的过程。回应不断变化着的公共事务要求政府不断运用新的方式和手段加以解决，而创新又必须建立在对社会经济政治发展需要的基础上，对各种需求充分地回应的基础上进行的，因此回应与创新是一个交互的过程，创新之中孕育着回应，而回应中也同样蕴藏创新。

　　3.效能

　　(1)效能是衡量政府回应程度的重要标准。俞可平教授在论述善治的基本构成要素时把效能当作其中的一个重要组成部分，他认为善治的基本要素有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效六个要素。[1]效能对于政府而言主要有以下两个方面的内容：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，管理结果有效，二是最大限度地降低管理成本，而且在管理过程中所提供的公共服务与产品必须是符合社会需求的，也就是说政府的产品与服务的有效性是建立在对社会需求的回应的有效性之基础上的。反过来，如果回应型政府对社会的需求的回应不是有效的，不是对公民的意愿与诉求的真实表达，那这种回应实际上就扭曲了公民的意志，使回应失去了效能与合法性基础。

　　(2)效能并不是效率，必须以社会所需的利益为标准。不能把效率简单地等同于效能，效能=效率+效益，因此效能不仅包括政府在提供公共产品、公共服务时产品成本与管理成本是最低的，而且这种服务是迎合社会需求的，是社会和公民的所需。否则政府在提供公共产品时不顾及社会需求，就会造成效率越高，浪费越大。因此建立回应型政府必须是以效能为价值导向，而非仅以效率为目标。

　　4.服务

　　(1)以民为本。以人为本就是要是实现以政府本位主义向以公民为主体的方向转移。随着知识经济的到来，公民素质的提升，他们在政治事务与公共管理的活动中发挥越来越重要的作用，这在客观上要求政府转变过去那种以自我为中心的思维体系，必须把公民当作自身最重要的服务对象。现代政府治理模式普遍向服务型政府倾斜，以顾客至上为导向，而公民是政府的最大顾客，是其经费与合法性的终极源泉，因此必须把人民放在政府制定公共决策的中心，真正做到以民为本。如何做到以民为本，这就要求政府必须对公民的意愿和利益进行充分的回应，尽力维护和增进公共利益。

　　(2)有效能高质量的服务。建立一个深具回应力的政府，并不仅是对社会的诉求有效及时地回应，最重要的是看政府是否把这些诉求与利益反映在后来公共政策的利益体系之中，回应最终的目的就是要能对所体察到的要求采取行动，最终提供高质有效的公共服务，以迎合社会的需求，所以这也是建构回应型政府的最终目的。