分項排列預算模式

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　　分項排列預算是一種產生時間較早、管理方式較為簡單的模式。這種管理模式以預算支出的若幹特定目標為核心，採用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。

　　分項排列預算在會計上具有著清晰、簡便的優勢，可以按照總科目、科目、二級科目、明晰科目等分類清晰地看出預算資金在不同項目中的分配情況。故而，一些地方仍在採用這種分項排列預算的模式。但是，分項排列預算管理的效率主要取決於撥款機構能夠不折不扣地執行撥款計劃，因而，要求其必須具有特殊制度基礎。在財政大權集中於立法機關的制度下，分項排列預算能較好地服務於立法機關對預算的控制與監督。隨著公共管理複雜性、多變性的不斷增加，特別是行政機關預算裁量權的膨脹，分項排列預算便越來越顯示出其不科學性，越來越不適應當代公共管理預算的需要。

　　(一)決策模式選擇——結果的漸進主義

　　分項排列預算選擇漸進主義作為其決策指導模式。這主要是因為從傳統預算過渡到分項排列預算，預算按功能進一步詳細劃分，並逐項列示，規模和複雜性成倍增加，在管理手段和管理能力有限的前提下，為確保年度預算決策按時完成，不得不以各種武斷的方式使預算決策簡單化，在嚴格設定定額和開支標準的前提下，選擇基數法作為主要的預算編製和決策指導思想，無疑是最便捷有效的方法。它隱含了三條基本假設：一是基數內所有活動對實現組織目標和戰略均必不可少；二是基數內項目相對於新項目而言具有更大的優先性；三是基數內項目已按最佳方式安排，無需作進一步調整。在對上述假設達成共識的基礎上，基數預算下的預算決策過程被認為是一個利益均沾機制，各機構和利益集團的預算基數構成和邊際增量被公正地加以考慮。一旦某項活動通過審核併列人部門預算，在以後年度的預算審查中它便能夠免遭削減(除非經歷嚴重的財務危機，這種情況下可能所有機構的預算均要以相同的比例進行削減)。這樣一來，幾乎每一項機構預算每年都將隨著預算收入的增加而有所增加，並且一旦增加就被列入基數，以後通常不再接受審查。應特別指出的是，分項排列預算下的漸進性主要體現在預算決策的最終結果方面，基數以外圍繞新增項目的爭奪同樣相當激烈，各部門圍繞新增財力同樣會運用各種技術，動用一切力量爭取在博弈中取得優勢，各用款部門明知預算將遭到削減，有意高報需求，預算審查部門則由於預料到各部門將會高報需求，必然會對用款申請予以削減。

　　(二)目標——“小政府”和控制導向

　　分項排列預算的主要目標是控制政府支出的無限制增長，加強對行政部門的監督，防止腐敗的發生。其歷史根源是20世紀初人們對政府規模迅速膨脹的憂慮，思想根源是保守主義者政府“守夜人”職能的角色定位，人們僅希望預算確保基本公共產品和公共服務的提供，對預算的功能角色持保留態度。“一個最小化國家的職能局限於防止暴力、偷竊、詐騙以及實施契約等狹窄方面是正當的；任何較大的國家都會侵犯個人的不被迫去做某些事的權力，因而是非正義的。”(諾齊克：《無政府主義、國家和烏托邦》，1974年第9頁)因此，這一預算模式有著很強的控制導向，它強調行政整合和加強行政首腦的力量，試圖以此為政府行為帶來更大的經濟和效率。此模式包括以下預算特性：年度預算：提交一個財政年度期間的收入和支出。全面預算：所有的收入和支出都包括在預算中。詳細的分項：為每一個要購買的物品或勞務提供單獨的支出計劃。記錄所有的交易：記錄每一筆債務和交易的金額以及債務的流動性。分配：一套控制已批准基金實際支出和使用率的管理機制。但是，“控制”本身是一把雙刃劍，強控制可能也意味著低效和非經濟行為的上升，因為在變動的環境中，過多的控制降低了工作的彈性，從基本理念上講，分項排列預算實際上是政府管制向預算分配領域的延伸，正如一個受到高度管制的市場必然低效一樣，高度管制的政治分配市場因為妨礙了競爭，同樣會導致低效的結果。添加工作程式同樣會導致更多的工作者和更低的工作效率。由於分項排列預算的目標局限在確保政府履行正常的行政職能上面，它“惟一關心的只是政府中較低層次和例行性的事務而已，它並不過問政策問題，而只考慮經濟及效率。”決策者的註意力被引向不斷增長的人員經費、設備支出等項目，反而忽視了這些官方投入的真正目的所在。這就很難從管理的角度評判預算支出的合理性。由於目標有限，分項排列預算模式較強調這些因素：純熟的會計技術、辦公室公務所需的物品、計劃及其成本、各級政府漸進式的政策制定、管理與規劃責任的分散，以及預算機構的角色，並特強調預算項目的技術性明細。分項排列預算是一種控制導向型的體系，但其控制能力可能並不如錶面上那樣強大。首先，行政部門和立法部門在預算決策權上的力量相差懸殊，立法部門的權力沒有有效的平衡機制；其次，行政首腦對政府部門的整體預算不甚了了，預算作為行政控制重要抓手的作用難以充分發揮(這一問題在行政首腦取得預算整合權後得到部分緩解)；再者，政府支出規模控制目標由於決策權的分散受到侵蝕。隨著經濟和社會的不斷發展，公共事務日趨複雜，政府職能不斷拓展和完善，分項排列預算的局限性逐漸凸現出來，其在預算模式中的主導地位必然讓位給內涵更為豐富的模式。

　　(三)權力的分配——立法部門的全盛時期

　　在分項排列預算作為主導預算模式的時代，為尊重民主，防止行政部門異化公共目標，損害公共利益，立法部門在預算決策和管理方面擁有較大的權力。立法部門及其附屬撥款委員會就收入和支出分別做出考慮，後來又於1885年建立八個撥款委員會來推薦撥款。換句話說，雖然預算決策權集中在立法部門，但立法部門內部的決策權卻相當分散(部分學者認為立法部門內部權力的分散不應被視為軟弱無力的表現，相反，這是一條能夠滿足更多利益集團要求，贏得更大權力的途徑)，沒有一個部門出面進行綜合平衡，出現“合成謬誤”的可能性較大(即雖然個體決策正確，但彙總到一起卻出現錯誤)。當部門出現超支現象時，一般總是以追加預算了事，在財政收多支少的情況下，問題往往被掩蓋起來。與此相反，行政部門在預算決策中沒有太多發言權，它們僅充當立法部門的工具，根據有關指示準備預算並提交給財政部門，後者對預算草案不作任何分析和加工，直接提交給立法部f1(行政首腦不參與此過程)。當19世紀末20世紀初美國遭遇戰爭和災害，支出膨脹、收入緊縮，財政危機的跡象出現時，形勢的轉變逼迫立法部門不得不重新考慮行政部門和行政首腦在預算決策中的作用。當行政首腦被賦予預算整合的權力後，他才有機會將自己的施政綱領和個人意志體現在預算決策之中。予是，預算決策權的天平開始向行政部門傾斜，行政一政治兩分的樊籬逐漸被打破，行政部門和立法部門圍繞預算決策權的爭奪拉開了序幕。

　　(四)信息——預算控制信息系統和信息壁壘

　　分項排列預算將政府運轉所需的各項經費明確到各個政府單位的具體項目上面，從而構建了一個關於財政資金支出實際用途的預算控制信息系統。從理論上講，決策者可以根據預算報告明確地追蹤到每筆資金的用途，預算決策者在決策時擁有“可靠”的事實依據。但是，由於分項排列預算僅關註投入，沒有提供關於偏好顯示和效果衡量的信息，決策依據可能並不像看上去那樣可靠。如果我們知道某學校的人員成本增加1000萬元，我們並不知道到底教師的技能增加了多少或學生是否學到了更多的知識，而這可能正是我們增加人員投入的目的所在。當然，在特定的綜合管理和信息化水平下，分項排列預算可能是我們不得不作出的次優選擇。與此同時，在分項排列預算實施的早期，行政部門編製預算，但卻沒有預算決策權。於是便出現了信息占有量和信息決策權之間的倒置現象，行政部門占有最充分的信息，但在決策過程中卻完全處於被動的工具性角色；立法部門信息掌握情況相對有限，但卻幾乎要承擔決策的全部責任。不僅如此，無論是行政部門還是立法部門，均無決策信息的有效整合機制。每個立法部門的撥款委員會僅僅負責某一方面的預算決策，囿於片面的信息源，決策活動的科學性可想而知。而行政部門由於施政綱領不能有效地與預算決策對接，積極性和創造性也在一定程度上受到抑制。