分项排列预算模式

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　　分项排列预算是一种产生时间较早、管理方式较为简单的模式。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。

　　分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而，一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越不适应当代公共管理预算的需要。

　　(一)决策模式选择——结果的渐进主义

　　分项排列预算选择渐进主义作为其决策指导模式。这主要是因为从传统预算过渡到分项排列预算，预算按功能进一步详细划分，并逐项列示，规模和复杂性成倍增加，在管理手段和管理能力有限的前提下，为确保年度预算决策按时完成，不得不以各种武断的方式使预算决策简单化，在严格设定定额和开支标准的前提下，选择基数法作为主要的预算编制和决策指导思想，无疑是最便捷有效的方法。它隐含了三条基本假设：一是基数内所有活动对实现组织目标和战略均必不可少；二是基数内项目相对于新项目而言具有更大的优先性；三是基数内项目已按最佳方式安排，无需作进一步调整。在对上述假设达成共识的基础上，基数预算下的预算决策过程被认为是一个利益均沾机制，各机构和利益集团的预算基数构成和边际增量被公正地加以考虑。一旦某项活动通过审核并列人部门预算，在以后年度的预算审查中它便能够免遭削减(除非经历严重的财务危机，这种情况下可能所有机构的预算均要以相同的比例进行削减)。这样一来，几乎每一项机构预算每年都将随着预算收入的增加而有所增加，并且一旦增加就被列入基数，以后通常不再接受审查。应特别指出的是，分项排列预算下的渐进性主要体现在预算决策的最终结果方面，基数以外围绕新增项目的争夺同样相当激烈，各部门围绕新增财力同样会运用各种技术，动用一切力量争取在博弈中取得优势，各用款部门明知预算将遭到削减，有意高报需求，预算审查部门则由于预料到各部门将会高报需求，必然会对用款申请予以削减。

　　(二)目标——“小政府”和控制导向

　　分项排列预算的主要目标是控制政府支出的无限制增长，加强对行政部门的监督，防止腐败的发生。其历史根源是20世纪初人们对政府规模迅速膨胀的忧虑，思想根源是保守主义者政府“守夜人”职能的角色定位，人们仅希望预算确保基本公共产品和公共服务的提供，对预算的功能角色持保留态度。“一个最小化国家的职能局限于防止暴力、偷窃、诈骗以及实施契约等狭窄方面是正当的；任何较大的国家都会侵犯个人的不被迫去做某些事的权力，因而是非正义的。”(诺齐克：《无政府主义、国家和乌托邦》，1974年第9页)因此，这一预算模式有着很强的控制导向，它强调行政整合和加强行政首脑的力量，试图以此为政府行为带来更大的经济和效率。此模式包括以下预算特性：年度预算：提交一个财政年度期间的收入和支出。全面预算：所有的收入和支出都包括在预算中。详细的分项：为每一个要购买的物品或劳务提供单独的支出计划。记录所有的交易：记录每一笔债务和交易的金额以及债务的流动性。分配：一套控制已批准基金实际支出和使用率的管理机制。但是，“控制”本身是一把双刃剑，强控制可能也意味着低效和非经济行为的上升，因为在变动的环境中，过多的控制降低了工作的弹性，从基本理念上讲，分项排列预算实际上是政府管制向预算分配领域的延伸，正如一个受到高度管制的市场必然低效一样，高度管制的政治分配市场因为妨碍了竞争，同样会导致低效的结果。添加工作程序同样会导致更多的工作者和更低的工作效率。由于分项排列预算的目标局限在确保政府履行正常的行政职能上面，它“惟一关心的只是政府中较低层次和例行性的事务而已，它并不过问政策问题，而只考虑经济及效率。”决策者的注意力被引向不断增长的人员经费、设备支出等项目，反而忽视了这些官方投入的真正目的所在。这就很难从管理的角度评判预算支出的合理性。由于目标有限，分项排列预算模式较强调这些因素：纯熟的会计技术、办公室公务所需的物品、计划及其成本、各级政府渐进式的政策制定、管理与规划责任的分散，以及预算机构的角色，并特强调预算项目的技术性明细。分项排列预算是一种控制导向型的体系，但其控制能力可能并不如表面上那样强大。首先，行政部门和立法部门在预算决策权上的力量相差悬殊，立法部门的权力没有有效的平衡机制；其次，行政首脑对政府部门的整体预算不甚了了，预算作为行政控制重要抓手的作用难以充分发挥(这一问题在行政首脑取得预算整合权后得到部分缓解)；再者，政府支出规模控制目标由于决策权的分散受到侵蚀。随着经济和社会的不断发展，公共事务日趋复杂，政府职能不断拓展和完善，分项排列预算的局限性逐渐凸现出来，其在预算模式中的主导地位必然让位给内涵更为丰富的模式。

　　(三)权力的分配——立法部门的全盛时期

　　在分项排列预算作为主导预算模式的时代，为尊重民主，防止行政部门异化公共目标，损害公共利益，立法部门在预算决策和管理方面拥有较大的权力。立法部门及其附属拨款委员会就收入和支出分别做出考虑，后来又于1885年建立八个拨款委员会来推荐拨款。换句话说，虽然预算决策权集中在立法部门，但立法部门内部的决策权却相当分散(部分学者认为立法部门内部权力的分散不应被视为软弱无力的表现，相反，这是一条能够满足更多利益集团要求，赢得更大权力的途径)，没有一个部门出面进行综合平衡，出现“合成谬误”的可能性较大(即虽然个体决策正确，但汇总到一起却出现错误)。当部门出现超支现象时，一般总是以追加预算了事，在财政收多支少的情况下，问题往往被掩盖起来。与此相反，行政部门在预算决策中没有太多发言权，它们仅充当立法部门的工具，根据有关指示准备预算并提交给财政部门，后者对预算草案不作任何分析和加工，直接提交给立法部f1(行政首脑不参与此过程)。当19世纪末20世纪初美国遭遇战争和灾害，支出膨胀、收入紧缩，财政危机的迹象出现时，形势的转变逼迫立法部门不得不重新考虑行政部门和行政首脑在预算决策中的作用。当行政首脑被赋予预算整合的权力后，他才有机会将自己的施政纲领和个人意志体现在预算决策之中。予是，预算决策权的天平开始向行政部门倾斜，行政一政治两分的樊篱逐渐被打破，行政部门和立法部门围绕预算决策权的争夺拉开了序幕。

　　(四)信息——预算控制信息系统和信息壁垒

　　分项排列预算将政府运转所需的各项经费明确到各个政府单位的具体项目上面，从而构建了一个关于财政资金支出实际用途的预算控制信息系统。从理论上讲，决策者可以根据预算报告明确地追踪到每笔资金的用途，预算决策者在决策时拥有“可靠”的事实依据。但是，由于分项排列预算仅关注投入，没有提供关于偏好显示和效果衡量的信息，决策依据可能并不像看上去那样可靠。如果我们知道某学校的人员成本增加1000万元，我们并不知道到底教师的技能增加了多少或学生是否学到了更多的知识，而这可能正是我们增加人员投入的目的所在。当然，在特定的综合管理和信息化水平下，分项排列预算可能是我们不得不作出的次优选择。与此同时，在分项排列预算实施的早期，行政部门编制预算，但却没有预算决策权。于是便出现了信息占有量和信息决策权之间的倒置现象，行政部门占有最充分的信息，但在决策过程中却完全处于被动的工具性角色；立法部门信息掌握情况相对有限，但却几乎要承担决策的全部责任。不仅如此，无论是行政部门还是立法部门，均无决策信息的有效整合机制。每个立法部门的拨款委员会仅仅负责某一方面的预算决策，囿于片面的信息源，决策活动的科学性可想而知。而行政部门由于施政纲领不能有效地与预算决策对接，积极性和创造性也在一定程度上受到抑制。