公共部門借款

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公共部門借款（Public-Sector Borrowing）

　　公共部門借款是指公共部門每年都會大量借款，這些借款可以為主要的建設項目諸如公路、建築物等籌措資金，可以彌補經常性支出，也可以償付其他債務，或者轉貸給其他資金短缺者。政府憑藉這類借款可以實施有利於社會發展的政策措施，但是在某些情況下，公共部門過度借款的行為會帶來嚴重的後果。

　　政府很少從金融機構直接借款，尤其是長期借款，而是通過發行長期債券、中期債券或者短期債券等債務工具來籌集資金，這些債務工具表示政府將在未來指定的時間償付特定金額的承諾。這些支付金額包括定期的利息(也稱為息票支付)，以及在到期日償付的面值或本金。由州、地方政府或相關的政府機構發行的債券通常被統稱為市政債券，而由聯邦政府發行的債券則稱為國債。另外，州、地方政府也可以通過與其他單位簽訂租借合約或類似的協議來使用這些單位的借款，從而達到籌集大量資金的目的。除了一般市場環境之外，政府借款的利率還受到其他因素的影響。導致利率變化的比較重要的因素包括借款的期限、條件，政府違約的風險，利息的稅收地位。

　　實際上，政府是通過出售上述債務工具來籌集資金。在發行過程中往往由一個團隊(承銷商)先用協定的價格承購發行的全部債券，然後再向公眾零售。地方政府常常使用承銷商機制，而聯邦政府則主要通過每周的財政部活動直接發售其債券。聯邦政府還通過其他渠道借款,包括各類信托基金如社會保障基金。以及非市場化資源如聯邦儲蓄債券等。

　　債務工具於往往不是按照而值發行;當發行價格低於面值時，稱為折價發行。有時政府並沒有明確界定利率，只是簡一單約定末來某個日期支付一個固定的金額，然後將這些債務工具折價發行。債務到期時，面值眾額與消售價格之間的差額即為貸方的投資收益。這種發行方式主要用於短期借款，但是也逐漸演化出一種標準的長期金融工具，我們稱之為零息票債券。

　　聯邦政府累積的借款數雖稱為國債。雖然法律上對聯邦政府的借款數額有所限制，但是現實中，如果情況需要，會對法律做一定的修改。與聯邦政府相反的是，大多數州、地方政府的借款數額受到嚴格的限制;這種情況起因於19世紀初許多州過度借款來發展運輸項目，最後導致這些州政府不能如約償付債務。這些限制約束了某典類型的借款.但是在各種各樣的金融手段(如上文提到過的州、地方政府的租借合約)迅速發展的情況下，州、地方政府可以利用這些金融手段避開借款的限制。

　　政府借款通常劃分為短期借款和長期借款兩種。借款期限低於一年的屬於短期借款。超過一年則為長期借款。當需要支出的資金與財政收入在時間上不一致時，地方政府通過短期借款暫時彌補資金缺口。例如，財產稅通常在年末進行征收，而政府在該年的早些時候需要支付員工工資和其他開支，那麼政府可以利用短期借款解決現金流問題。

　　州、地方政府一般通過長期借款為修建基礎設施籌資。對債務支付的本金和利息應與聽提供的服務相掛鉤。如果所有的基礎一設施建設都依靠現有的財政收入資助，那麼許多有價值的項月就無法開展;項目的成本和收益大體保持一致有利於促進公平與效率。

　　聯邦政府並沒有將資本支出和其他支出區分開來;所有資金的來源相同，財政收入和支出之間的缺口決定新的借款需要。聯邦政府採用轉滾法償還到期的國債，因而每年發行的國債總量主要取決於當年新發行的債務數額。某些類型的政府責任與債務有相似的特點，但是並沒有被直接劃歸此類;這些責任主要是在未來進行支付的責任及為私人貸款提供擔保。與政府簽署協議承諾在未來支付一定數額的資金，卻沒有為此預留資金時，那麼這項責任就非常接近於債務，稱之為無準備金負債。例如，在私人部門為了支付人員的養老金，會預留部分準備資金，而許多政府按照現收現付的方式經營;因而這些政府有責任但沒有收入。這種行為從技術上來看與借款不同，但是其結果就如同將錢投入一項信托基金然後將其全部借回一樣。

　　當政府作為債務擔保人時，除非借款人無法償還債務，否則政府沒有直接的支付義務。如果借款人違約，這筆借款就由充當擔保人的政府來承擔，因而在某種意義上，這和政府借款相同;但是如果借款人履行其責任，政府就不會有利息和本金的支出。充當債務擔保人存在這樣一個問題，即通常都不太清楚政府將承擔多大的責任;如果一切順利，那麼政府沒有任何責任;但是正如20世紀80年代儲蓄和貸款協會沒有履約所帶來的後果一樣，政府可能需要承擔償還巨額債務的責任。

　　和私人借款一樣。政府借款也需要支付利息，但是利率較私人借款要低，這主要是因為借款給政府安全性較高。並且從政府所得的利息通常有稅收優惠。聯邦政府借款憑藉其安全性而獲得極低的利率—它償還本金和利息的能力毋庸置疑。即使是低利率也頗具吸引力，因為對此種利息收入只征收聯邦所得稅，州、地方政府對其不徵稅:因此，雖然相似的私人債券支付更高的利息，但就稅後收入而言，投資者購買聯邦債券的利息收入可能高於私人債券。

　　市政債券通常對投資者也具有吸引力，因為聯邦政府和利息支付來源地隸屬的州政府沒有將州、地方政府支付的市政債券利息計入應稅所得。因此，這種利息收入免徵聯邦所得稅，通常也免徵州所得稅。因為市政債券利息不屬於聯邦課稅範圍之內，州、地方政府可以確定一個與需要課稅時相比更低的利率。這種情況對州、地方政府比較有利，但聯邦政府的稅收收入也相對減少了，並且聯邦政府因沒有課稅帶來的損失要高於州、地方政府的收益。

　　州政府和地方政府通常會在到期後清償債務，它們借款的方式和數量是受到嚴格限制的。聯邦政府每年會通過借款來平衡預算和償付到期的舊債;它通常不會完全清償舊債，除非借到更多借款。聯邦政府的負債總額被稱為國債。以美元計算的國債一般呈增長趨勢;但是如果國債的增長速度低於經濟的增長速度，那麼可以視為國債的規模相對減小。例如，第二次世界大戰之後，美元債務總額比美國一年的國民生產總值(GNP)還要大，在此之後，國債數額雖然不停增長，但是低於GNP的增長速度，債務占產值的比例實際上縮小了。

　　幾乎所有州債務和地方債務經過一定期限後都會得到清償。有時債務是以一般債務發行的，政府承諾以其所有形式的收入來保證及時償付利息和本金。有些債券是以政府某一項特定收入來源來償付債務。例如，為修建新水庫而發行的債券的本金由政府供水系統的收入來償付。如果供應的收入不足，貸款者不能要求以政府財產稅或其他收入來償付。因為在某種程度上，收入債券存在著較大風險，所以它的利率一般較高。

　　在歷史上，公共借款屬於最後求助機制。聯邦政府借款可應付戰爭和其他緊急情況的需要，但是一般是為了平衡每年的預算。聯邦政府沒有將資本性支出和其他支出區分開來，目前在聯邦預算的制定過程中也沒有作此類區分。利用借款發展運輸項目，對於19世紀初的州級政府是非常重要的，但一系列借款違約事件發生後，地方政府借款受到了嚴格限制。此後地方政府良好的償付記錄一直保持到20世紀30年代大蕭條發生前，在大蕭條時期許多違約事件又開始發生。

　　大蕭條同時也改變了聯邦政府借款的使用方向。因為失業人口大量增加，聯邦政府支出大於收入並不會對私人投資產生擠出效應，而政府擴大財政支出有助於就業。這種觀點為聯邦政府將借款作為經濟調控的一種手段提供了依據;而越來越少的人認為聯邦政府必須平衡預算。(導致這種情況的原因之一是公共部門通過借款籌集資金已經成了固定製度。)

　　州、地方政府利用長期借款只為瞭解決主要資本支出的行為一般是受到限制的;但是，這些限制執行起來並不容易。在1975年發生違約事件之前，紐約市利用短期借款彌補經常赤字長達15年。這次違約事件突出了政府避開現有的限制取得借款的能力。實際上，無論是聯邦政府還是地方政府，其借款的數量都遠大於其公佈的數量，出現這種情況是因為政府會通過預算外機構以及充當信用擔保角色等途徑借款。

　　通過借款的方式為主要建設項目籌集資金是政府融資的有效形式，但是用於其他用途的借款的增加給公共部門帶來了一些嚴重的問題。除了經濟成本的問題之外，一些較大的違約事件以及信用的過度使用限制了政府為人們更認可的公共目的籌資的能力。