行政成本

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行政成本(Administrative Cost )

　　行政成本是指政府行政活動對經濟資源的消耗。

　　從狹義的角度看，政府機構正常運行需要消耗資源，比如建築物、辦公設施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會帶來直接的經濟效益，卻是必需的。

　　從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價，這部分代價是不是值得，取決於決策是否正確，如果決策失誤，必然會導致不必要的行政成本支出。

　　政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源，是政府行使其職能必須付出的代價，是政府行使職能的必要支出。

　　我國的行政成本總體較高，主要體現在5個方面:

　　(1)公務成本高。文山會海、公文旅行、拖沓推諉現象較嚴重，效率低下。

　　(2)運行成本高。運用行政資源走後門、拉關係、投機鑽營現象普遍。

　　(3)基礎成本高。機構眾多、人員臃腫。

　　(4)裝備成本高。追求辦公場所、交通工具、辦公用品高檔化。

　　(5)無形成本高。效率低下影響了政府形象，造成乾群關係緊張，產生行政成本積累現象。

　　可以通過以下途徑加以解決：

　　一是在廣大行政機關樹立行政成本意識。

　　二是建立健全行政成本監控機制。

　　三是深化行政體制改革，降低行政成本。

　　一、“降低行政成本”的背景

　　在我國官方文件中,首次使用“行政成本”概念並提出“降低行政成本”要求,是中共十六大工作報告。報告把“降低行政成本”作為“深化行政體制改革”、“推進政治建設和政治體制改革”的重要內容,指出要“進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”十六屆四中全會《關於加強黨的執政能力建設的決定》則進一步把“降低行政成本”作為“改革和完善黨的領導方式” 的重要舉措,指出,要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源、加強行政體制改革的總體研究,繼續推行行政體制改革。”中央如此強調“降低行政成本”,當然是對既有執政理念的繼承和發展。是對執政為民、精兵簡政、精簡機構、壓縮編製、節約開支等思想的推進。但是在現階段中央特別強調“降低行政成本”,卻是在新的經濟社會條件下,審時度勢,適應環境變化,加強自身建設的重要舉措。我們認為以下背景不能忽略。

　　第一,經濟體制改革的要求。

　　經過20多年經濟體制改革,我國已經基本形成市場經濟體制。市場經濟是以效益為目標的,自我運行、自我調節、自我激勵的體系。這種體系的建立,一方面為我國經濟發展找到了持久不竭的動力;

　　另一方面也對我國行政管理提出了新目標和新要求。這就是行政必須為市場經濟提供有力的支持和保障,從而實現我國經濟快速、穩定、持續發展的巨集偉目標。這種支持和保障集中體現在三個方面。

　　一是行政管理同市場運行分離,給市場經濟留下足夠的獨立的活動空間,也就是“避免干預”;

　　二是提供一個平臺,也就是建設一個好的“制度框架”;

　　三是提供及時有效的服務,也就是“保障有力”。

　　這三個要求歸納起來就是經濟部門同行政部門合理分工。

　　市場主要負責提供私人需要的產品和服務,行政部門主要提供公共產品和服務,兩者相互配合,共同促進經濟社會發展和繁榮。這種分工暗含著一個共同的前提,就是行政部門也必須按市場經濟運行的速度、節奏,高效率、低成本運轉。消除工作低效,開支無度,窒息甚至扼殺市場經濟活力的問題。

　　第二,經濟全球化和WTO的推動。

　　經濟全球化一直是影響各國經濟社會發展的重要因素。加入WTO以後,我國融入國際社會的步伐大大加快。這種融入對我國 “行政成本意識”的形成和“行政成本”的控制帶來兩方面的重要影響。

　　一是外來壓力空前加大。隨著外國企業越來越多地介入中國市場,它們也越來越強烈地對我國行政管理體制的改革提出要求,要求同國際接軌,要求根據世界貿易組織的基本規範、按照商業交往的一般慣例進行管理。具體說,就是要儘量降低國際資本介入中國經濟的門檻,儘力為它們提供滿意的服務,降低國際資本在中國的運作費用。其核心之一,就是迫使中國對它們降低管理成本。

　　二是內在的推力空前加大。我們知道,我們實行對外開放,讓外國企業進來,不只是為我國企業請來了先生,更重要的是增加了對手,而且是許多方面都比我們強大的對手。競爭、一種實力極度懸殊而不得不為生存拼搏的競爭已經全面展開。成本是企業競爭的重要支柱。行政成本又是企業成本的重要組成部分。

　　因此,在企業努力降低生產經營成本的同時,必然要求國家儘量降低賦予企業的行政成本。需要指出的是,同許多國家相比,由於我國企業實際承擔的行政成本較高;與此同時,內資企業的行政成本又大大高於外資企業,結果造成內外資企業行政成本負擔不平等,嚴重失衡,企業要求改革的呼聲非常迫切。

　　第三,先行國家公共行政管理改革經驗的啟示。

　　早在半個世紀以前,一些發達國家就開始討論並著手推進公共行政管理改革,提出降低行政成本的要求。經過由“傳統行政”到“公共管理”再到“新公共管理”等三個階段的發展,它們的政府效能大為進步,行政成本明顯降低。據國際合作和發展組織資料,從1980年到 2000年,美國政府開支占GDP的比重由31 4%降低到29 9%,英國由43%降低到37%,德國由47 9%降低到43 3%。作為現代國家的特點,一個好政府不僅必須是負責任、有效率、廉潔的政府,同時也必須是廉價政府的概念已被廣泛接受,形成社會共識。

　　綜上所述,“降低行政成本”已經是當今經濟社會發展的共同趨勢和要求。

　　二、“行政成本”的深刻內涵

　　對於行政成本,目前普遍接受的定義是:政府及其行政過程中所發生的各種費用和開支,以及由其引發的現今和未來一段時間的間接性負擔。

　　定義除了後半部分“間接負擔”(其實也可以稱“間接費用”),其前半部分所說的成本其實就是行政過程中所發生的“直接費用”。既然“間接費用”和“直接費用”統統可以納入“行政費用”的概念之內,那麼,為什麼不沿用“行政費用”,而要使用“行政成本”這一概念?我們絕不能把這種改變看作辭彙的改變。顯然, 行政成本的提出包含著全新的、更深刻的內涵。

　　首先,行政成本的提出,是中央對行政過程的經濟性、可控性,行政結果可預期性的新觀念,是對行政的投入/產出關係,對行政工作的效益、效果、效率的新認識,是把經濟方法運用於行政領域的新突破。

　　我們知道,傳統行政只有費用或支出概念而沒有成本概念。費用是什麼意思?費用就是花費,就是消耗,是行政事業的開銷。費用當然可以降低,所以過去也有“降低行政費用”之說,但是費用卻不和行政成果密切聯繫,更不考慮同行政工作成果進行比較。成果不是費用的前提,成果同費用更不存在函數關係。

　　成本則不同。成本來自企業經營。行政成本的使用至少有四層含義。

　　第一層含義是要求取得明顯的行政成果。換句話說,成本是投入,成果是產出。社會之所以把成本投入行政領域,絕不僅僅是為了消費而消費,而是為著獲得預期結果的。這種結果是什麼?結果就是要向社會提供公共服務和公共產品。光花錢,無產品,不服務是不行的。

　　第二層含義是要求得到最好的結果。用經濟學術語說,就是要用最少的投入獲得最大的產出。假如成果小,成本大,那是得不償失;即使成果大,成本也大,以大代價換大成績,也是核算成本所不取的。總之,我們必須把有限的行政成本花在能夠取得最大的經濟社會效益上。

　　第三層含義表明成本的構成是多重的、複雜的,提出成本的目的就是要準確核算行政的全部成本。然而我們現行行政成本的核算卻有很多缺陷。比如,有“直接成本”無“間接成本”,有“顯性成本”無 “隱性成本”,有“有效成本”無“無效成本”等等。

　　第四層含義則是行政成本的支出是必須控制、並且能夠控制的。總之,行政成本的提出必將開拓降低行政開支的新局面。

　　其次,行政成本的提出,是對成本主體意識的再明確、對民眾與政府兩者關係的再認識,這為深化行政體制和政治體制改革奠定了堅實的基礎。

　　在沒有提出行政成本概念而使用行政開支或費用之時,雖然理論上人們承認行政開支的最終承擔者是人民大眾,他們是負擔行政費用的主體;雖然各代中央領導人都強調“降低行政費用,減輕群眾負擔”,但在實際工作中,這種主體往往是模糊的,這種關係往往是扭曲的。因為,行政經費的含義本身只表明它是政府執行政務的財政手段,因此,這種費用的來源、成本主體與成本管理者之間的關係都不明確。在行政經費概念下,行政的開支似乎不是來自民眾而是來自國家財政,行政工作的目的似乎不是為民眾管好事務、提供服務,而是為國家服務,管好民眾。“代理人”、“僕人”成了管理的主體,“委托人”、“主人”反成了被管理的客體。

　　行政成本概念的引入有利於從根本上理順這個問題。在行政成本的本質上,這個概念表明,人民大眾是行政成本的承擔者或主體,這筆錢是他們用於行政管理方面的錢,是他們為獲取行政服務而支出的成本。在人民群眾和行政執行者的關係上,這個概念表明,人民大眾是行政成本的“出資人”、“委托人”,是“老闆”;政府及其工作人員是行政成本的具體使用者,是接受民眾委托、請他們代為處理行政事務的“代理人”,或者說“經理人”或“打工仔”。因此,政府及其工作人員在行政工作方面的表現和業績,最終不是自我認定和評價,而要由人民大眾來認可和評價。要以他們“答應不答應、高興不高興、滿意不滿意”為標準。這有助於從根本上理順人民群眾和政府的關係,解決主體、客體關係錯位的問題。

　　再次,行政成本的提出,預示著我國的行政管理將告別傳統,踏上現代化管理的道路。搞行政管理“憑經驗”進行,把行政管理當“藝術”看待的歷史,將以“行政管理科學化”的全面開展而告結束。

　　以往我們也要求降低行政費用,但是降低的標準是什麼,基礎是什麼,缺乏科學依據。比如在改革開放之前,我們的行政費用是比較低的。以1978年為例,全國行政費用占財政支出的比例僅為4 7%。當時也要求降低行政費用。20年之後,這個數字扶搖直上,1999年達到15%。人們依然要求降低行政費用。這就難免使人覺得彈性太大,似乎降低行政費用是永恆的命題,而沒有實實在在的基礎。近年來我們在考察行政開支高低時引入了經驗數據,開展了對比研究,比如,一是對我國財政收支占GDP的比重進行歷年比較,二是對行政費用占財政支出的比重進行歷年比較,三是對中外行政開支的比重結構進行橫向比較等。通過比較,我們可以大體知道我們的行政開支偏高還是偏低。但是過去無疑不是現在,外國無疑也不是中國。因此這些數據只能做參考、做佐證的材料,而不是真正的依據。行政成本概念的提出,雖然還沒有徹底解決這個問題,但是正如OECD所說,它畢竟是一種“新的行政管理範式”,是一種“行政文化的變革”。它“講究經濟邏輯”,“註重顧客”,“強調結果”, “運用目標管理和量化管理,引入市場機制以代替行政命令和控制方式,強調競爭和選擇”,這些變化,正在把行政成本以及行政的管理和控制引上“精密科學”的軌道。

　　就先行國家的理論發展看,以成本概念為基礎的行政管理越來越多地置身於科學基礎之上。目前,有兩個學科支撐行政管理的演變。一是經濟科學。像基於市場理論的公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論等已經成為這些國家廣泛用於行政分析和行政管理的重要依據。二是管理科學。它把上世紀20年代以來有效應用於企業領域並不斷發展成熟的理論應用到行政領域,加快了行政管理科學化進程。

　　就先行國家的實際經驗看,他們在以下領域的改革逐步使行政成本逼近其理論底線。一是把能夠市場化運作的領域(如某些公共產品和服務),通過競爭,交給私營部門運作,使其成本接近和達到市場形成的邊際成本。二是讓專業管理者管理行政,運用準市場的、定量化的、契約化的管理方式,把成本控制在有限目標之內。

　　可以毫不誇張地說,行政成本概念的提出,已經引發了行政管理的革命。

　　三、兩個值得探討的問題

　　目前,許多國家的政府都對“降低行政成本”持贊成態度,但是實際執行情況千差萬別。除開不同國家的具體原因,其中一些共同原因是,行政成本具有自我擴張的特點。不加控制,當然會不斷膨脹;就是一時被壓縮後,如果放鬆控制,也會迅速反彈。行政成本的控制和反控制常常是不同利益集團的博弈,在許多情況下,支持行政成本擴張的力量處於強勢地位,降低行政成本的主張無法實現。此外,降低行政成本本身是一項系統工程,不可能通過一次活動一勞永逸,而需要持續的不懈的努力。所有這些給我們提出了許多值得思考的問題。

　　第一,什麼是我們降低行政成本的動力和特點

　　西方國家降低行政成本有兩個基本動力。一個是來自市場,或者說私人部門的壓力;一個是來自管理科學,或者說“管理主義”的促進力。前者主要是企業及其代言人,後者主要是管理學者及企業經理人。兩者共同作用,推動著西方國家行政改革和成本控制不斷深入。

　　企業要求公共管理部門縮減成本的呼聲起始於二戰以後,高漲於上世紀70～80年代,實踐於里根、撒切爾執政的美、英政府以及以後的各個時期。從經濟層面看,這場改革其實是對二戰前後西方不少國家廣泛實行凱恩斯主義,政府對經濟加強干預,公共部門過多壟斷和占用資源,機構膨脹,人員臃腫,工作低效,官僚主義,腐敗叢生,國際競爭力下降等問題的一種反動。從某種意義看,改革的實質是私人部門力圖恢復被公共部門過度侵占的地盤,煥發市場的生機和創造性,把非生產性的公共部門的開支壓縮到最低水平的努力。可以認為,私人部門和市場機制的強大活力,是逼迫西方國家公共管理改革和降低行政成本的一支主力。

　　促使西方國家降低行政成本的另一支力量是管理主義。管理主義起源於西方古典管理,奠基於上世紀初的科學管理。經過幾十年的發展,到70年代它已基本擺脫經驗而成為一門融合多種學科內容的獨立科學。管理主義有多個思想內核,但是重視科學、強調效率、註重結果、重視投入/產出關係,總之,堅持以儘可能少的投入 (即成本)實現管理目標,始終是管理主義的重要支柱。在半個世紀內,它首先在企業管理領域開拓發展並取得成功,之後向教育、衛生、軍事等各個領域全面擴展,70年代在公共行政領域對傳統管理方式發起挑戰,併成為改革的主導思想。近1/4世紀以來,不論西方國家的政府執行左的還是右的政策,組織廉價政府, 儘量減少行政成本始終是各屆政府的基本承諾。

　　由此看來,西方國家降低行政成本的壓力和促力,本身是體制內的力量,是一種“內生變數”。

　　與西方國家相比,我們有許多不同。我們雖然實行了市場經濟取向的改革,但我們的市場機制還很不完善。我們雖然大力發展了民營經濟,但基礎比較薄弱,很難制約公共部門自我擴張。我們雖然培養了大批管理學者和企業經理,但他們作為獨立的、能納入市場、能影響政府行為的力量還很有限。所有這些,我們都呈顯出內在的弱勢。如上所說,由於促使我們降低行政成本的主要力量是外部環境的逼迫,另加經濟承受能力的底線制約和決策者的明智(提高執政能力),因此,制約力更多地體現為外部性特點,更多地受“外生變數”的制約。這種動力結構下,我們降低成本的努力也許會呈現被動性、低目標、時斷時續的特色。這是我們必須註意的。

　　第二,行政成本究竟應該包括哪些內容

　　提出這個問題,是因為在降低行政成本問題上存在太多的認識誤區,存在太多的人為誤導。比如說一談行政成本,人們首先想到的便是顯性成本,如機構人員的開支,而忽略隱性成本,比如在職消費、決策失誤、腐敗損失等等。一談降低行政成本,有人就同時提出減少公共服務項目,降低公共服務質量,有意無意混淆相對成本和絕對成本的含義。顯然,在降低行政成本之前,有必要首先弄清楚行政成本的內容。

　　行政成本究竟應該包括哪些內容,根據我們的認識,目前行政會計雖然有詳細的科目,但遠遠不能反映行政成本的實際。它只是部分行政成本,甚至往往是一小部分行政成本,是不能反映行政成本的全貌的。

　　為此,我們這裡提出“行政全成本”概念,以利於明確目標,避免走偏方向或落入誤區。

　　所謂“全成本”,應該是行政機構和行政過程所占用、所投入、所消耗、所損失以及所損害的全部社會成本。

　　顯然,“全成本”概念不僅包括行政的顯性成本,也包括行政的隱性成本;不僅包括行政過程的直接成本,也包括行政過程的間接成本;不僅包括行政過程的正常成本,也要包括行政過程中的非正常、不合理、不合法導致的成本;不僅包括行政作為發生的成本,也應包括行政不作為引發的成本;不僅包括行政的“會計成本”, 還必須包括行政的“經濟成本”和“社會成本”。只有這樣,行政成本才不是零零碎碎、枝枝葉葉,才能具有整體性、綜合性,適合於分析和操作。

　　“全成本”概念至少有以下5個特點:

　　一是行政成本同行政收入比較吻合。目前我們的行政收入大體有4個來源,即預算內、預算外、自籌、義務工使用。而目前的行政成本並未將第3、第4項收入的使用列入成本,賬面成本遠遠不能反映實際成本。

　　二是行政成本同行政成本的實際承擔者比較吻合。由於社會公眾是所有行政成本的最終承擔者,因此向他們真實反映行政成本的全部支出而不是片段開支,就不僅是義務,而且是責任。

　　三是便於控制。瞭解行政成本的全部開支範圍、全部開支過程、全部成本責任人,是全面控制行政成本的前提或基礎。建國以來我國進行了多次行政機構改革,花很大力量“拆廟攆菩薩”,然而社會負擔長期上升,其中一個主要原因應該說是沒有掌握行政成本的全貌,忽略了行政成本膨脹的大頭。

　　四是使用了成本管理的科學方法,把行政成本管理由經驗推向科學。

　　五是行政全成本概念的引入,將為我國行政管理科學化、現代化,提供極大幫助。