領導監督機制

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　　領導監督機制就是指領導監督的結構、功能及其相互關係。它是保障領導監督正常運行的重要工具。科學化的領導監督，必須按照系統論的原理，建立完善的監督制度，設置精幹高效的監督機構，並根據情況變化不斷調整和改進。

　　1．監督機構

　　監督機構是實行監督的組織機構。監督機構包括監督中心、辦公機構、參謀機構、信訪機構和職能機構(即監督專業機構、行政監督機構、法律監督機構和審計監督機構等)等五大部分的內容。

　　2．監督制度

　　監督制度是指領導監督過程中必須遵循的法律、法規和條例以及相關的運行體制。具體包括行使監督權所依據的法律、法規和條例，以及關於獎懲、申訴、舉報等監察工作運行的基本要素。

　　3．監督形式

　　完善、有效的領導監督機制，是通過一系列具體的監督形式來實現的。從我國實際來看，主要有三大類：

　　一是執政黨的監督。包括黨的代表大會的監督，黨的專門監督機關(紀委)的監督，黨的各級組織及其各個部門之間的相互監督，黨員的直接監督等四種基本方式。

　　二是政府內部的監督。包括政府專門監督機關(行政監察機關)的監督，各級政府及其部門之間的相互監督，公務員相互之間的直接監督等三種基本形式。

　　三是外部監督。包括人民代表大會及其常委會的監督，司法監督(主要是指檢察院和法院的監督)，人民政協、民主黨派和社會團體的監督，社會輿論(主要是新聞媒介)的監督，人民群眾的直接監督(主要是指通過信訪舉報、直接民意測驗、民主評議和直接選舉等)等五種基本形式。

　　4．監督行為

　　監督行為是監督活動的實際執行過程，具體包括：①調查，就是對監督對象進行調查；②審議，就是對調查結果進行審議；③處理，就是根據調查結果，對監督客體進行處分。

　　1．有利於領導體制的完善

　　領導監督體制是領導體制的一個重要組成部分。監督機制本身的不健全或功能的缺失，將直接或間接地影響到領導體制的運轉和領導效能的提高。所以，建立和健全監督機制，實施有效的監督，是領導體制不斷完善的重要內容。

　　2．有利於糾正領導行為的偏差

　　監督活動不只是消極地查錯糾弊，而且可以及時教育、阻止或中斷領導者的違法亂紀、失職瀆職行為，使領導者的行為偏差及其影響降到最低。

　　3．有利於提高領導者的素質

　　監督活動是一種外在的約束和激勵機制，也是一種動力機制。如果開展及時、有效的監督，就一定可以推動領導者不斷提高自己的水平和能力。

　　監督，就其政治含義而言，是指對權力的制約。確切地說，是指對濫用或可能濫用權力的制約。因此，它是一種預防和修正錯誤的機制。這裡所要論述的只限於政治範疇的監督。在我國社會主義條件下，監督的必要性表現在下列幾個方面：

　　(一)權力和資源具有被濫用的可能性

　　在我國社會主義條件下，專門從事黨和國家事務管理的各級幹部，掌握著大大小小的權力和資源。他們那些權力，都是人民賦予的，理應用來為人民服務。但是，由於權力畢竟是從社會中分離出來的，即使在社會主義條件下，由於種種社會的、歷史的因素影響，也有被濫用的可能性。就是說，掌握權力的人既可以運用權力來為人民服務，也可以濫用權力而危害人民。因此，權力的行使必須受到監督，不受監督制約的權力極易導致腐敗。

　　(二)掌權者的情況呈現複雜性

　　馬克思主義認為，人是社會的人，是一定的社會環境和歷史條件下的產物。任何個人，即使共產黨員或領導幹部，他們也都是生活在社會中的人，其覺悟有高低之分，品德有優劣之別，能力有大小之差，就是覺悟較高、品德較優的人，因受各種因素的影響，也可能發生這樣那樣的消極變化。既然掌權者的情況是複雜的，濫用權力犯錯誤就是可能的。因此，我們必須著眼於掌握權力的現實的人，建立有效的監督制約機制，防止其濫用權力。這樣，即使發生了濫用權力的行為，也可以及時得到制止和糾正，避免給黨的事業造成重大損失。

　　(三)認識存在局限性

　　人類的認識能力是無限的，但人們的認識水平又總是要受到社會的和歷史的客觀條件的制約。黨政領導幹部由於受社會和歷史條件的限制，加之自然界和人類社會是複雜的和不斷發展變化的，對客觀世界的認識不可能全部都是正確的，認識上的片面、偏差乃至錯誤，是會經常發生的。這種偏差如果發生在一般幹部身上，自然會造成一定的損害，但這種損害還比較小；如果發生在掌握權力的領導幹部身上，那就會導致決策上、行動上的偏差和失誤，從而對社會造成很大的危害，給事業帶來極大的損失。因此，為了不使錯誤的認識轉化為錯誤的決策和錯誤的行動，也必須引人監督機制。

　　我國現行領導監督機制總的來說是比較系統和全面的。各種監督形式都在政治生活和社會生活中發揮了積極的作用。然而，腐敗現象的滋長和腐敗分子的猖狂說明，現行監督體系和機制還不夠健全和完善。因此，我們的任務，不是重構一個監督體系，而是對現行監督體系加以改進和完善，更好地發揮它的作用和功能，即在健全監督機制上下工夫。

　　健全的監督機制表現為：①將內部監督與外部監督、自上而下的監督與自下而上的監督、專門機構監督與社會監督相結合，形成一個覆蓋權力運行全過程及其各環節的全方位的領導監督網路，併發揮整體效能，防止出現監督空白地帶；②監督主體具有相應的權力，監督主體和監督對象都有進行監督和接受監督的意識；③監督機構具有相對的獨立性，能獨立負責地行使職權。具體要做到以下幾點。

　　所謂監督意識，是對監督活動的深刻理解和高度的自覺性、責任感，是勇於監督他人和主動接受他人監督相結合的意識。強化監督意識，需要解決以下問題：①執政黨的領導幹部要自覺、主動地接受民主黨派的監督。共產黨與民主黨派的互相監督，是以民主黨派接受共產黨的領導為前提，是在根本利益一致的基礎上進行的，不具有對抗的性質。所謂互相監督，最重要的是保證民主黨派對執政的共產黨的監督，即參政黨對執政黨的監督；②執政黨的領導幹部要自覺、主動地接受普通黨員和黨內外群眾的監督；③剋服人際關係庸俗化的影響，在執政黨內形成人人負責、敢於監督的風氣。 　　

　　對權力的監督要以一定的權力作基礎，否則，這種監督就會流於形式。監督權要通過一定的方式和程式來實施。

　　(1)強化人民代表大會的監督作用。人大及其常務委員會的監督是國家最高層次、最具權威的監督形式。要擴大各級人民代表大會及其常務委員會的職權，特別是強化各級人大常委會對“一府兩院”的監督，需要制定相應的法律、法規，明確規定監督的形式、規則和手段，保證質詢權、調查權、彈劾罷免權的落實。

　　(2)保證民主黨派參加監督。應根據《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的要求，通過適當的形式和途徑讓民主黨派、無黨派人士知情曉政，為他們更多地參政、議政、評政創造必要的條件，把政治協商和民主監督更好地結合起來。這方面的形式和途徑主要有：通過民主協商會、談心會、座談會、書面建議等方式，與民主黨派協商討論，吸取民主黨派對廉政建設的正確意見；按照法律程式，吸收符合條件的民主黨派和無黨派人士擔任各級監察部門的領導職務；吸收他們參加經濟案件和其他有關案件的查處工作；民主黨派對黨和國家機關工作人員不廉潔行為的舉報，執法執紀部門應認真查處。

　　(3)實行黨的代表大會常任制。黨的八大曾採取一項重要的改革措施，即實行全國的、省一級的和縣一級的代表大會常任制。八大修改黨章報告指出，代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。實行常任制後，黨的最重要的決定都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會，每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答覆它的詢問。實踐表明，每五年舉行一次的黨的各級代表大會，由於時間和空間限制，很難發揮它作為黨的最高決策機關和最高監督機關的作用。經選舉產生的代表，唯一任務就是開一次會議，這也不利於發揮他們的民主監督作用。恢復八大實行過的代表大會常任制，是發揚黨內民主、擴大監督主體權力的必要措施。同時，經濟的發展，黨內政治生活的正常化，也為實行常任制創造了條件。為使黨的代表大會常任制切實發揮作用，需要制定有關條例，進一步明確代表產生的選舉辦法，規定代表的權利、義務，完善各級代表大會的議事規則。對於大會的召開和主持、討論和表決、代表的詢問和有關部門的答覆，對不稱職的領導幹部的撤換、罷免、降職等以及選舉辦法，都要有詳盡的程式和規定。

　　(4)讓普通黨員有權瞭解本單位黨員領導於部的思想和工作情況。在黨內監督中，自下而上的監督、普通黨員對領導幹部的監督是重點，也是難點。目前，普通黨員的知情參政權太少，對本單位工作和領導幹部的思想、工作情況無從瞭解，根本談不上監督，有人因此產生很大的失落感，感嘆“當黨員不如當李鼎銘先生”。改變這種狀況的一個措施，就是健全黨的組織生活制度。按照黨章規定，每個黨員，不論職務高低，都必須參加黨的組織生活，接受黨內群眾的監督。除此之外，黨員領導幹部還要參加黨委、黨組的民主生活會。組織生活會是普通黨員瞭解領導幹部思想、工作的最基本、最經常的場合，也是實行黨內監督的重要途徑。

　　(5)健全舉報制度。舉報是人民群眾的一個重要監督權。通過舉報揭露貪腐行為，既不是搞群眾運動，又充分體現了黨的群眾路線，實質上是社會主義民主與法制的有效結合。舉報的突出優點是能夠揭露專門監督機構不易直接發現的線索，衝破關係網的包庇和既得利益者設置的障礙。然而，由於舉報是一種有尖銳鋒芒的反腐敗行動，舉報對象中有不少是身居要職的幹部，他們憑藉權力，可以對舉報人進行打擊報複。據1989年5月12日中央人民廣播電臺廣播，我國建立舉報制度以來，全國遭受打擊的舉報人數達8322人。這說明健全舉報制度非常重要。健全的舉報制度應該包括：①領導處理信訪舉報問題責任制，保證件件有著落、案案有結果；②在舉報受理、保管、移送、查處、反饋等各個環節建立嚴格的保密制度，對泄密者，根據隋節輕重嚴肅處理；③保護舉報人，防止舉報人在名譽、工作、職務、福利待遇等方面遭受打擊報複。特別是當舉報人人身安全受到威脅時，檢察機關必須給予有效的保護措施；④對打擊報複舉報人的，必須從嚴處理，觸犯刑律的要追究刑事責任；⑤獎勵舉報有功人員。 　

　　這是監督機構發揮監督作用的前提條件，也是實現有效監督的一般規律。所謂相對獨立性，是指監督機構應能獨立負責地行使監督的權力；在執行監督任務時，具有相當的權威，只向自己授權的組織負責，而不受其他因素的干擾或影響。顯然，如果監督機構的活動由被監督者所左右，那麼監督就只能流於形式，這就涉及黨內監督的專門機構——紀檢機關的領導體制問題。

　　在蘇聯當年列寧設想的監督體系中，黨的各級監察機構與黨的各級委員會平行，保持自己的獨立性，擁有充分的監督權。然而，由於種種原因，列寧式的監督體制並沒有延續下來。中國在1976年後重新設立紀檢機構時，總結歷史的經驗教訓，實行紀委的雙重領導體制，出發點無疑是正確的：一方面維護黨的集中統一領導，防止監督機構的權力大而無當，使監督機構本身也受到監督；另一方面由較為權威的上級監督機構領導和支持下級監督機構，藉以排除干擾，解決矛盾，保證監督機構相對獨立地行使職權。可是，現行的雙重領導體制，實質上以地方黨委領導為主，紀委成為黨委的一個工作部門，黨章規定的雙重領導的意義和目的並未完全體現。紀委對同級黨委的監督成為被領導者對領導者的監督，這種監督必然在一定程度上受到黨委意志的制約。紀委所擔負的責任與其擁有的權力相脫節，加上紀委幹部的待遇由黨委掌握，因此一些紀委往往不能正常履行職責。有的因環節過多而延誤“戰機”；有的有案不查不報，甚至還為黨委某些成員的問題說情辯護。我們認為，改進的措施應是在堅持雙重領導體制的前提下，以上級紀委領導為主，保證紀委相對獨立地行使職權。為此我們提出如下建議。

　　(1)考慮制定關於加強紀檢系統領導的規定或條例，明確上級紀委和同級黨委在對紀委領導方面各自擁有的職責和權力，特別是明確肯定上級紀委在對下級紀委幹部任免、報告工作、業務領導、生活待遇等方面的權力和有關工作程式，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化。

　　(2)考慮實行派駐制度。如中紀委除向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組外，也向省、市、自治區派遣紀檢組。省市自治區紀委除向省級黨政機關派駐紀檢組外，也向地級黨委派遣紀檢組。派出紀檢組的隸屬關係在上級紀委，一年一換，回原單位述職。對於縣以下基層單位和企事業單位實行紀檢巡視員制度，由上級紀委組織實施。

　　(3)考慮在黨章規定範圍內適當擴大紀委的許可權，特別是直接影響監督效果的立案權、處分權等。

　　以上建設措施，可以使紀檢部門獨立負責地開展工作，從而減少各種人為因素的干擾。此外，在保證監督機構具有相對獨立性的同時，還要加強對監督機構自身的監督工作。可以打這樣一個比喻：監督機構在黨和國家的肌體中，好比人體血液中的白血球，人體要靠白血球同病菌作鬥爭，黨和國家要靠監督機構同各種侵蝕肌體的病菌作鬥爭。如果監督機構不能秉公執法執紀，甚至自身也貪贓枉法，營私舞弊，那就好比人體中的白血球也變成了病菌，在這種情況下，根本談不上保證肌體的健康。所以，要高度重視對監督機構自身的監督工作。要堅持“監督者也要接受監督”的原則，使監督機構把行使監督的權利與履行接受監督的義務統一起來。還要制定特別的法規和制度，制約和規範監督機構的工作，一經發現監督機構自身的違紀、違法問題，必須從嚴處理，以儆效尤。還要加強各監督機構之間的監督制約，併發揮人民群眾對監督機構的監督作用。