领导监督机制

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　　领导监督机制就是指领导监督的结构、功能及其相互关系。它是保障领导监督正常运行的重要工具。科学化的领导监督，必须按照系统论的原理，建立完善的监督制度，设置精干高效的监督机构，并根据情况变化不断调整和改进。

　　1．监督机构

　　监督机构是实行监督的组织机构。监督机构包括监督中心、办公机构、参谋机构、信访机构和职能机构(即监督专业机构、行政监督机构、法律监督机构和审计监督机构等)等五大部分的内容。

　　2．监督制度

　　监督制度是指领导监督过程中必须遵循的法律、法规和条例以及相关的运行体制。具体包括行使监督权所依据的法律、法规和条例，以及关于奖惩、申诉、举报等监察工作运行的基本要素。

　　3．监督形式

　　完善、有效的领导监督机制，是通过一系列具体的监督形式来实现的。从我国实际来看，主要有三大类：

　　一是执政党的监督。包括党的代表大会的监督，党的专门监督机关(纪委)的监督，党的各级组织及其各个部门之间的相互监督，党员的直接监督等四种基本方式。

　　二是政府内部的监督。包括政府专门监督机关(行政监察机关)的监督，各级政府及其部门之间的相互监督，公务员相互之间的直接监督等三种基本形式。

　　三是外部监督。包括人民代表大会及其常委会的监督，司法监督(主要是指检察院和法院的监督)，人民政协、民主党派和社会团体的监督，社会舆论(主要是新闻媒介)的监督，人民群众的直接监督(主要是指通过信访举报、直接民意测验、民主评议和直接选举等)等五种基本形式。

　　4．监督行为

　　监督行为是监督活动的实际执行过程，具体包括：①调查，就是对监督对象进行调查；②审议，就是对调查结果进行审议；③处理，就是根据调查结果，对监督客体进行处分。

　　1．有利于领导体制的完善

　　领导监督体制是领导体制的一个重要组成部分。监督机制本身的不健全或功能的缺失，将直接或间接地影响到领导体制的运转和领导效能的提高。所以，建立和健全监督机制，实施有效的监督，是领导体制不断完善的重要内容。

　　2．有利于纠正领导行为的偏差

　　监督活动不只是消极地查错纠弊，而且可以及时教育、阻止或中断领导者的违法乱纪、失职渎职行为，使领导者的行为偏差及其影响降到最低。

　　3．有利于提高领导者的素质

　　监督活动是一种外在的约束和激励机制，也是一种动力机制。如果开展及时、有效的监督，就一定可以推动领导者不断提高自己的水平和能力。

　　监督，就其政治含义而言，是指对权力的制约。确切地说，是指对滥用或可能滥用权力的制约。因此，它是一种预防和修正错误的机制。这里所要论述的只限于政治范畴的监督。在我国社会主义条件下，监督的必要性表现在下列几个方面：

　　(一)权力和资源具有被滥用的可能性

　　在我国社会主义条件下，专门从事党和国家事务管理的各级干部，掌握着大大小小的权力和资源。他们那些权力，都是人民赋予的，理应用来为人民服务。但是，由于权力毕竟是从社会中分离出来的，即使在社会主义条件下，由于种种社会的、历史的因素影响，也有被滥用的可能性。就是说，掌握权力的人既可以运用权力来为人民服务，也可以滥用权力而危害人民。因此，权力的行使必须受到监督，不受监督制约的权力极易导致腐败。

　　(二)掌权者的情况呈现复杂性

　　马克思主义认为，人是社会的人，是一定的社会环境和历史条件下的产物。任何个人，即使共产党员或领导干部，他们也都是生活在社会中的人，其觉悟有高低之分，品德有优劣之别，能力有大小之差，就是觉悟较高、品德较优的人，因受各种因素的影响，也可能发生这样那样的消极变化。既然掌权者的情况是复杂的，滥用权力犯错误就是可能的。因此，我们必须着眼于掌握权力的现实的人，建立有效的监督制约机制，防止其滥用权力。这样，即使发生了滥用权力的行为，也可以及时得到制止和纠正，避免给党的事业造成重大损失。

　　(三)认识存在局限性

　　人类的认识能力是无限的，但人们的认识水平又总是要受到社会的和历史的客观条件的制约。党政领导干部由于受社会和历史条件的限制，加之自然界和人类社会是复杂的和不断发展变化的，对客观世界的认识不可能全部都是正确的，认识上的片面、偏差乃至错误，是会经常发生的。这种偏差如果发生在一般干部身上，自然会造成一定的损害，但这种损害还比较小；如果发生在掌握权力的领导干部身上，那就会导致决策上、行动上的偏差和失误，从而对社会造成很大的危害，给事业带来极大的损失。因此，为了不使错误的认识转化为错误的决策和错误的行动，也必须引人监督机制。

　　我国现行领导监督机制总的来说是比较系统和全面的。各种监督形式都在政治生活和社会生活中发挥了积极的作用。然而，腐败现象的滋长和腐败分子的猖狂说明，现行监督体系和机制还不够健全和完善。因此，我们的任务，不是重构一个监督体系，而是对现行监督体系加以改进和完善，更好地发挥它的作用和功能，即在健全监督机制上下工夫。

　　健全的监督机制表现为：①将内部监督与外部监督、自上而下的监督与自下而上的监督、专门机构监督与社会监督相结合，形成一个覆盖权力运行全过程及其各环节的全方位的领导监督网络，并发挥整体效能，防止出现监督空白地带；②监督主体具有相应的权力，监督主体和监督对象都有进行监督和接受监督的意识；③监督机构具有相对的独立性，能独立负责地行使职权。具体要做到以下几点。

　　所谓监督意识，是对监督活动的深刻理解和高度的自觉性、责任感，是勇于监督他人和主动接受他人监督相结合的意识。强化监督意识，需要解决以下问题：①执政党的领导干部要自觉、主动地接受民主党派的监督。共产党与民主党派的互相监督，是以民主党派接受共产党的领导为前提，是在根本利益一致的基础上进行的，不具有对抗的性质。所谓互相监督，最重要的是保证民主党派对执政的共产党的监督，即参政党对执政党的监督；②执政党的领导干部要自觉、主动地接受普通党员和党内外群众的监督；③克服人际关系庸俗化的影响，在执政党内形成人人负责、敢于监督的风气。 　　

　　对权力的监督要以一定的权力作基础，否则，这种监督就会流于形式。监督权要通过一定的方式和程序来实施。

　　(1)强化人民代表大会的监督作用。人大及其常务委员会的监督是国家最高层次、最具权威的监督形式。要扩大各级人民代表大会及其常务委员会的职权，特别是强化各级人大常委会对“一府两院”的监督，需要制定相应的法律、法规，明确规定监督的形式、规则和手段，保证质询权、调查权、弹劾罢免权的落实。

　　(2)保证民主党派参加监督。应根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的要求，通过适当的形式和途径让民主党派、无党派人士知情晓政，为他们更多地参政、议政、评政创造必要的条件，把政治协商和民主监督更好地结合起来。这方面的形式和途径主要有：通过民主协商会、谈心会、座谈会、书面建议等方式，与民主党派协商讨论，吸取民主党派对廉政建设的正确意见；按照法律程序，吸收符合条件的民主党派和无党派人士担任各级监察部门的领导职务；吸收他们参加经济案件和其他有关案件的查处工作；民主党派对党和国家机关工作人员不廉洁行为的举报，执法执纪部门应认真查处。

　　(3)实行党的代表大会常任制。党的八大曾采取一项重要的改革措施，即实行全国的、省一级的和县一级的代表大会常任制。八大修改党章报告指出，代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。实行常任制后，党的最重要的决定都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会，每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。实践表明，每五年举行一次的党的各级代表大会，由于时间和空间限制，很难发挥它作为党的最高决策机关和最高监督机关的作用。经选举产生的代表，唯一任务就是开一次会议，这也不利于发挥他们的民主监督作用。恢复八大实行过的代表大会常任制，是发扬党内民主、扩大监督主体权力的必要措施。同时，经济的发展，党内政治生活的正常化，也为实行常任制创造了条件。为使党的代表大会常任制切实发挥作用，需要制定有关条例，进一步明确代表产生的选举办法，规定代表的权利、义务，完善各级代表大会的议事规则。对于大会的召开和主持、讨论和表决、代表的询问和有关部门的答复，对不称职的领导干部的撤换、罢免、降职等以及选举办法，都要有详尽的程序和规定。

　　(4)让普通党员有权了解本单位党员领导于部的思想和工作情况。在党内监督中，自下而上的监督、普通党员对领导干部的监督是重点，也是难点。目前，普通党员的知情参政权太少，对本单位工作和领导干部的思想、工作情况无从了解，根本谈不上监督，有人因此产生很大的失落感，感叹“当党员不如当李鼎铭先生”。改变这种状况的一个措施，就是健全党的组织生活制度。按照党章规定，每个党员，不论职务高低，都必须参加党的组织生活，接受党内群众的监督。除此之外，党员领导干部还要参加党委、党组的民主生活会。组织生活会是普通党员了解领导干部思想、工作的最基本、最经常的场合，也是实行党内监督的重要途径。

　　(5)健全举报制度。举报是人民群众的一个重要监督权。通过举报揭露贪腐行为，既不是搞群众运动，又充分体现了党的群众路线，实质上是社会主义民主与法制的有效结合。举报的突出优点是能够揭露专门监督机构不易直接发现的线索，冲破关系网的包庇和既得利益者设置的障碍。然而，由于举报是一种有尖锐锋芒的反腐败行动，举报对象中有不少是身居要职的干部，他们凭借权力，可以对举报人进行打击报复。据1989年5月12日中央人民广播电台广播，我国建立举报制度以来，全国遭受打击的举报人数达8322人。这说明健全举报制度非常重要。健全的举报制度应该包括：①领导处理信访举报问题责任制，保证件件有着落、案案有结果；②在举报受理、保管、移送、查处、反馈等各个环节建立严格的保密制度，对泄密者，根据隋节轻重严肃处理；③保护举报人，防止举报人在名誉、工作、职务、福利待遇等方面遭受打击报复。特别是当举报人人身安全受到威胁时，检察机关必须给予有效的保护措施；④对打击报复举报人的，必须从严处理，触犯刑律的要追究刑事责任；⑤奖励举报有功人员。 　

　　这是监督机构发挥监督作用的前提条件，也是实现有效监督的一般规律。所谓相对独立性，是指监督机构应能独立负责地行使监督的权力；在执行监督任务时，具有相当的权威，只向自己授权的组织负责，而不受其他因素的干扰或影响。显然，如果监督机构的活动由被监督者所左右，那么监督就只能流于形式，这就涉及党内监督的专门机构——纪检机关的领导体制问题。

　　在苏联当年列宁设想的监督体系中，党的各级监察机构与党的各级委员会平行，保持自己的独立性，拥有充分的监督权。然而，由于种种原因，列宁式的监督体制并没有延续下来。中国在1976年后重新设立纪检机构时，总结历史的经验教训，实行纪委的双重领导体制，出发点无疑是正确的：一方面维护党的集中统一领导，防止监督机构的权力大而无当，使监督机构本身也受到监督；另一方面由较为权威的上级监督机构领导和支持下级监督机构，借以排除干扰，解决矛盾，保证监督机构相对独立地行使职权。可是，现行的双重领导体制，实质上以地方党委领导为主，纪委成为党委的一个工作部门，党章规定的双重领导的意义和目的并未完全体现。纪委对同级党委的监督成为被领导者对领导者的监督，这种监督必然在一定程度上受到党委意志的制约。纪委所担负的责任与其拥有的权力相脱节，加上纪委干部的待遇由党委掌握，因此一些纪委往往不能正常履行职责。有的因环节过多而延误“战机”；有的有案不查不报，甚至还为党委某些成员的问题说情辩护。我们认为，改进的措施应是在坚持双重领导体制的前提下，以上级纪委领导为主，保证纪委相对独立地行使职权。为此我们提出如下建议。

　　(1)考虑制定关于加强纪检系统领导的规定或条例，明确上级纪委和同级党委在对纪委领导方面各自拥有的职责和权力，特别是明确肯定上级纪委在对下级纪委干部任免、报告工作、业务领导、生活待遇等方面的权力和有关工作程序，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化。

　　(2)考虑实行派驻制度。如中纪委除向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组外，也向省、市、自治区派遣纪检组。省市自治区纪委除向省级党政机关派驻纪检组外，也向地级党委派遣纪检组。派出纪检组的隶属关系在上级纪委，一年一换，回原单位述职。对于县以下基层单位和企事业单位实行纪检巡视员制度，由上级纪委组织实施。

　　(3)考虑在党章规定范围内适当扩大纪委的权限，特别是直接影响监督效果的立案权、处分权等。

　　以上建设措施，可以使纪检部门独立负责地开展工作，从而减少各种人为因素的干扰。此外，在保证监督机构具有相对独立性的同时，还要加强对监督机构自身的监督工作。可以打这样一个比喻：监督机构在党和国家的肌体中，好比人体血液中的白血球，人体要靠白血球同病菌作斗争，党和国家要靠监督机构同各种侵蚀肌体的病菌作斗争。如果监督机构不能秉公执法执纪，甚至自身也贪赃枉法，营私舞弊，那就好比人体中的白血球也变成了病菌，在这种情况下，根本谈不上保证肌体的健康。所以，要高度重视对监督机构自身的监督工作。要坚持“监督者也要接受监督”的原则，使监督机构把行使监督的权利与履行接受监督的义务统一起来。还要制定特别的法规和制度，制约和规范监督机构的工作，一经发现监督机构自身的违纪、违法问题，必须从严处理，以儆效尤。还要加强各监督机构之间的监督制约，并发挥人民群众对监督机构的监督作用。