海關內部績效審計

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　　海關內部績效審計是政府績效審計的一個組成部分，它也要在政府績效審計的框架安排下開展。海關內部績效審計是通過對海關執法活動和管理活動的監督檢查，對海關工作目標的完成情況、完成目標的行政效率和行政效能作出評價，以推動海關以最經濟的成本、最高的效率實現工作目標。

　　海關內部績效審計主要圍繞以下三個方面開展：

　　首先，要對海關戰略規劃確定的各項工作任務和年度工作計劃完成情況進行檢查和評價，各項任務的完成和目標的實現是開展海關內部績效審計的前提和基礎；

　　其次，要在基本完成任務的基礎上，對實現各項目標的行政效率進行檢查和評價，不僅要對海關對外承諾的辦事時限執行情況進行審計，還要對各部門、各崗位、各環節之問的聯繫配合情況進行審計，查找並指出聯繫脫節、重覆控制的問題，提高海關內部行政效率；

　　再次，要在基本完成任務的基礎上，對實現目標所投入的人、財、物等各項成本進行核算，查找並指出資源浪費的情況，提高海關內部管理效益。

　　(一)開展海關內部績效審計是政府審計發展的必經階段

　　從世界審計發展史看，政府績效審計興起於第二次世界大戰後的西方國家，20世紀40年代以後，隨著國家公共開支的大幅增長，經濟資源與需求矛盾的日益尖銳，人們對提高公營部門支出的效益和明確支出經濟責任的要求越來越高，政府審計的範圍發生了很大變化，政府審計開始進入以績效審計為中心、績效審計與財務審計並存的現代審計發展階段。歐美國家的政府績效審計在20世紀7O至80年代得到較快發展，20世紀90年代完成了傳統財務審計向績效審計為中心的轉變，截至2005年，開展績效審計的工作量高達8O以上。歐美工業化國家各國最高審計機關已對政府績效審計的概念、內容、目標、標準和方法、程式、審計報告等做了規定，並制定了審計指南，但各有不同。由此可見，政府績效審計是經濟發展到一定程度，政府審計的必經階段，隨著我國經濟的發展，公共開支不斷增加，公共管理的複雜性日益顯現，人們對社會公平正義的訴求不斷增強，實施政府績效管理顯得格外重要，政府績效審計也必將成為審計工作的重點。因此，開展海關內部績效審計也是海關內審工作的發展方向和必須遵循的規律。

　　(二)開展海關內部績效審計是我國審計實務發展的要求

　　我國對政府績效審計的理論探索始於2O世紀8O年代，實踐探索始於21世紀初，大致分為三個階段。2000年至2005年，試點探索階段，隨著建立高效、精幹、廉潔的服務性政府機構的提出，如何利用績效審計促進政府利用有限資源，提高財政支出績效的實踐探索變得迫切，我國開始試點探索政府績效審計，主要體現在以深圳和青島為試點代表的政府績效審計。2006年至2008年，發展階段，《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》將“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會”作為審計工作的主要任務，從審計內容和審計方式上堅持“兩個並重”作為完成該項任務的保障，它標志著政府績效審計已經成為我國審計工作的發展方向。2009年至2012年，全面推進階段，《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府機關責任追究制。到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計”，這標志著我國審計工作由財政財務收支審計與效益審計並重，提升到全面推進政府績效審計層次。十幾年來，我國不斷探索政府績效審計的實現方式並提出了明確的要求，同樣，海關內部審計也要根據國家審計確定的工作方向，開展海關內部績效審計。

　　(三)開展海關內部績效審計是加強海關內部管理的必然選擇

　　隨著我國經濟的迅猛發展和經濟結構的轉型升級，海關職能實現方式也在不斷地調整，根據當前國際貿易的形式和海關的管理結構，一項業務的辦理往往涉及多個部門，內部流轉的環節較多，協調性事務不斷增加，必然會影響行政效率和行政效果。新一屆的海關總署黨組提出了“四好”工作目標，2o13年全國海關關長會議要求完善海關考核評價機制，開展各直屬海關“四好”績效管理制度研究，在此情況下，海關內審部門也要圍繞“四好”工作目標，開展績效審計研究，提出績效審計的實現途徑，評價績效管理制度是否可行合理，考核評價機制是否有效落實，為提高海關管理績效，更好地實現“四好”目標服務。另一方面，從海關近年來發生的違法違紀案件看，直接違反規定的案件不斷減少，而用工作效率換取不正當利益情事的發生呈上升趨勢，開展海關內部績效審計可以進一步加強監督，發揮事前預防的作用，防範廉政風險。

　　(一)合規性問題呈現減少的趨勢，為開展績效審計提供了必要的前提

　　近年來，海關構建風險管理機制，推進大監管體系建設，不斷建立健全內部控制機制，形成了良好的內部管理機制，依法行政水平不斷提高。各領域加強職能監控和檢查，有效控制了違法違規問題的發生。專門審計監督有了長足的發展，近年來，海關通過經濟責任審計、督察等監督工作，發現和查處了大量違規情事。從審計監督的結果看，商品歸類、減免稅等領域的合規性問題呈下降趨勢，發現的問題多涉及新的商品以及非海關審批許可權所致，為開展績效審計提供了必要的前提基礎；另一方面，部門之間的聯繫配合，“結合部”之間的問題日益突出，對開展績效審計提出了現實需求。

　　(二)海關內審體制不斷規範健全，為開展績效審計提供了有力的體制保障

　　近年來，海關相繼出台了關於經濟責任審計、督察、內部控制等內審領域的署級規範，海關內審的審計方法、審計手段不斷創新，審計人才隊伍建設不斷加強，已經形成了較為完備的海關內審法制、組織、評價、隊伍體系，為開展海關內部績效審計提供了有力的體制保障。

　　(三)各領域逐步形成績效考核評價指標，為開展績效審計提供了權威的標準

　　內審部門在開展績效審計時，需要運用相關領域的考核評價指標，一方面評估考核評價指標的落實情況，另一方面也需要對指標的合理性和可行性予以評價。在當前海關係統，有的部門已經建立了或正在研究制定本領域的績效考核評價指標，並逐步予以完善。這些績效考核評價指標的確立，為海關內部績效審計的開展提供了檢查評價依據和權威標準。

　　(四)海關探索開展績效審計，積累了一定的經驗

　　2005年，海關開始探索開展內部績效審計，在前期試點和學習先進審計理念的基礎上，結合海關自身特點，於2007制定了《開展海關管理審計的指導意見(試行)》，用以指導全國海關的績效審計工作。經歷了最初的試點後，至2012年，已對多個海關開展了管理審計，另外，許多績效審計的要求分散於領導幹部經濟責任審計、內控審計、業務督察的相關規定中。通過績效審計實踐，海關基本理清了開展績效審計遇到的主要問題，取得了一定經驗。2013年，海關內審工作目標中，增加了績效管理的標準，要求在內審工作中，圍繞績效管理要求，檢查資金使用、進出口監管的經濟、社會、環境效益是否達到預期效果，揭示決策失誤、管理不善造成的損失浪費問題。

　　(一)績效管理理念有待進一步強化

　　首先，存在“依法行政”教條化的傾向。目前，海關已經從1998年腐敗案件的陰影中走出，在十六字工作方針的指導下開展工作，很好地發揮了各項職能，但是與此同時，有的執行者，甚至於有的管理層又走進了“機械執法”的誤區，有的認為海關就是執行部門，只需要認真執行規章制度，實現工作目標就可以了，不需要考慮效率、效益的問題，投入成本與實際產出是否成比例不是海關應該考慮的問題。其次，對績效審計的理解還不統一，一方面，我國的績效審計理論研究大多是“舶來品”，有的理論著作甚至是純粹翻譯國外的著作，同時冠以效益審計、風險管理審計、風險績效審計等全新的名字，還提出了“5E”、“6E”等諸多內容，而對符合我國實際情況，特別是符合我國政府管理實際情況的績效審計理論，則是較少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府績效審計走在了前列，其實務做法具有指導意義，但至今未形成一套國家頒佈的績效審計準則，這種局面一定程度上造成了大家對績效審計理解的不一致。再次，有的審計人員對開展績效審計有“畏難情緒”，審計人員在開展績效評價時，往往難以找到問題的依據，最終的結果是相關不良績效的問題作為審計建議提出，內部審計人員也多由此對開展績效審計產生“畏難情況”，希望能在相關規定完善後再開展績效審計。

　　(二)績效審計機制不健全

　　首先，績效審計制度不健全，限制了包括海關內部績效審計在內的政府績效審計的發展。我國政府績效審計處於發展的早期階段，大家都在摸索著開展績效審計，並沒有多少成文的規定，《審計法》及相關規章也主要是針對財務審計和法規審計而做出的規定，基本上沒有考慮績效審計的特殊要求。中國內部審計協會於2007年發佈實施了《經濟性審計》、《效果性審計》、《效率性審計》等關於績效審計的內部審計準則，對績效審計做出了一些原則的規定，但是這些準則一方面由於發佈機構的原因，並不具有強制性的法律地位，只能供海關參考，另一方面其規定較為原則和理論化，對績效審計具體操作實施的指導性並不大。海關總署自2005年至2007年在海關係統開展了績效審計(管理審計)試點，併在總結試點經驗的基礎上，於2007年制定了指導意見，該意見對海關內部績效審計起到了推動和指導作用，但由於無成熟審計程式和標準可以借鑒，該意見並沒有對海關績效審計的標準以及評價指標的獲得予以規定，因此，該意見對海關內部績效審計的理念啟蒙作用遠大於其實務指導作用。其次，績效審計的開展方式有待明確，審計方法有待進一步研究完善。績效審計不同於傳統審計，它在審計方式和審計方法上與傳統審計有著明顯的區別，海關目前的審計還大多停留在合規性審計階段，使用的審計方法多為報表審查法、流程記錄檢查法等方法，並不能充分揭示績效管理方面的問題，亦無法對績效問題做出有效的評價。

　　(三)績效審計評價標準的權威性和公信力還需進一步增強

　　一方面，不同部門對某一項業務的考核有重覆，都根據自身監控範圍制定了評價指標，但是由於評價指標的計算統計口徑不一，導致指標計算結果出現差異，內審部門在使用相關指標時，被審計單位常常提出異議，有時會出現內審部門無法做出評價或做出的評價難以得到被審計單位認可的情況；另一方面，指標應用的公信力有待行政高層的確認和高級管理層的認可，各部門的考核指標在本業務領域的適用比較順暢，但內審部門在把相關指標整合成綜合性指標體系，評價被審計單位整體情況時，則需要得到行政高層和總署各部門、各直屬海關等高級管理層的認可，在現行行政體制下，這是一項需要長期協調、逐步推進的工作。

　　(四)現有海關內審人員的素質難以滿足開展績效審計的需要

　　首先，績效審計師需要具有較強的資料分析判斷能力和歸納評價能力，需要不斷更新知識，適應審計發展的需要，這就對績效審計師的綜合素質提出了更高的要求，但是，海關內審部門作為海關一個新生部門，內審人員長期從事合規性審計，對開展績效審計的認識還不到位，其分析判斷能力和綜合評價水平離績效審計的要求還有差距。其次，海關對內審人員的績效審計業務的培訓還需加強，近年來，海關係統每年都要舉辦內部審計培訓，主要圍繞領導幹部經濟責任審計、內部控制審計等題目開展內審業務培訓，培訓的內容大多是工作任務的佈置，合規性審計的方法和技巧，並沒有針對績效審計理念、績效審計方法等內容的培訓。再次，績效審計師的培養需要長期的過程，一個優秀的績效審計師需要經過海關多個崗位的培養，既需要一定的專業知識，也需要管理、審計等方面的知識，而目前，海關對績效審計人員的培養缺乏長遠的規劃，對績效審計師與傳統審計師的區別沒有研究，這種缺乏人才儲備和規劃的情況都不利於今後海關內部績效審計的全面開展。

　　(一)轉變並樹立績效管理觀念，建立行政績效管理模式

　　海關做為國務院直屬機構，實施垂直管理，其管理結構較地方政府而言相對簡單，總署和直屬海關機關做為管理者，隸屬海關做為執行者，更容易樹立績效管理的理念併在工作中予以貫徹實施，從而為績效審計的開展創造良好的氛圍。首先，在頂層設計時，要有績效管理理念，決策者在做出決策部署時要考慮投入行政成本與產出的關係，在制度設計和方案制定時，儘可能地優化行政資源配置，從行政管理的開端確立績效審計的理念。其次，執行者要根據管理層的決策部署，爭取以最快的速度、最經濟的成本實現海關決策目標，並將執行中遇到的資源浪費和效率低下的情況向決策管理層反饋，進一步完善優化執行機制，只有在績效管理的理念下形成良好的上下聯動的績效管理機制，才能為績效審計創造良好的環境，使開展績效審計的起點更高。再次，監督者要適時介人到海關行政管理的流程中，及時發現糾正管理中存在的績效問題，以利於決策者及時修正管理Et標，執行者及時完善執行措施，提高行政管理績效。

　　(二)建立海關內部績效審計制度，為績效審計開展創造良好的制度環境

　　當前，“依法行政”、“按章辦事”的理念已深刻貫穿於海關各項工作中，如果沒有一套完備的海關內部績效審計制度，那麼，開展系統化、經常化的海關內部績效審計工作就是一句空話。雖然《憲法》、《審計法》並未提供明晰的上位法支持，海關可根據自身管理情況和形勢需要制定海關內部的績效審計制度，規定海關內部績效審計開展的原則、範圍、評價標準、方法、程式等事項，為績效審計的開展提供海關內部的上位法依據，海關內審部門出臺海關內部績效審計的操作規範，廣泛征求海關各部門、各管理層級的意見，重點就評價標準部廣泛支持、減少實施過程中阻力的過程，展內部績效審計創造良好的制度環境。也是宣傳績效審計理念，使績效審計得到海關內通過內部績效審計制度的制定和實施，為海關開展內部績效審計創造良好的制度環境。

　　(三)將績效審計融入到海關傳統審計中，開展合規性審計和績效審計相結合的綜合審計

　　根據國際上開展績效審計的經驗，海關績效審計所處環境以及海關內審部門自身的實際情況，目前在海關開展純粹意義上的績效審計，時機尚未成熟，比較現實的做法是將績效審計融入到傳統審計中，開展綜合審計，在審計進行的各個環節融人績效審計的內容。首先，結合目前海關開展的審計項目，在審計目標上明確績效管理的目標，將審計目標由“合規”為重轉向“合規”與“績效”並重。其次，在審計核查中，要在驗證“合規”的基礎上，進一步分析績效管理隋況。再次，在審計分析評價時，要對績效管理隋況進行評價分析，不僅評價被審計對象管理是否合規，還要評價其管理的績效情況。

　　(四)創新審計方法，構建形成多元化的海關內部績效審計模式

　　績效審計發展領域和績效審計的服務對象眾多，績效審計的目標就不可能是單一的，內容也不可能做到完全統一，因此績效審計的目標與內容必須是多元化的，必須針對具體情況分門別類，確定各領域適用的績效審計目標與內容，績效審計目標與內容的多元化決定著績效審計程式與方法的多元化，以此構建形成多元化的績效審計模式。海關在開展內部績效審計時，應結合海關管理特點，主要以審計對象和操作過程為基礎選擇審計方法，並註重各項溝通結果的運用。首先，以審計對象界定為基礎選擇審計方法，對海關稅收徵管、通關監管、保稅監管、稽查、企業管理等執法類業務，主要採用效率分析法、風險績效評估法。效率分析法，是指對海關履行公務所花費的時間進行比較分析，分析效率低下的原因(企業原因或海關原因)，提出改進海關管理的意見。風險績效評估法，是指要對海關業務執法行為進行彙總分析，查看是否存在無效執法，浪費海關監管資源的行為和情況。對財務管理、政府採購、後勤服務等為執法業務服務的綜合保障類業務，更多的要採用比值衡量法、進度核對法。比值衡量法，主要是對各類財物類數值進行比對，按照年度變化、不同海關同類業務支出的情況進行比對，比較綜合保障類工作本身的績效情況。進度核對法，海關綜合保障工作是為海關執法服務的，內審部門要根據預算安排情況對綜合保障的各項工作推進情況進行跟蹤核對，查看是否存在影響海關執法的情況，在執法部門和後勤保障部門之間架起一座聯繫溝通的橋梁，兩者能夠有效聯通，促進後勤保障工作績效的提高。其次，註重溝通成果的運用，績效審計的證據除相關單證數據外，更重要的是調查問卷、座談交流、情況反饋等溝通的結果，這是做出績效審計評價的重要來源，也是支撐評價結論的主要依據之一。近年來，英國海關實行一種稱為“績效評估”的全新的管理模式，通過簽訂績效協議，讓所有的員工參與制定所在部門工作計劃的全過程，讓每個人都明白自己所從事的工作在本部門目標和任務中的作用，而且每個人工作效果的好壞也都可以通過協議的條款來進行衡量，同時也為員工獎懲提供了依據。這種目標明確、公正平等、保持溝通、鼓勵參與的全員管理模式值得我們借鑒。

　　(五)逐步形成符合海關特點的績效審計評價標準體系，提高標準的權威性

　　評價標準的確定是績效審計工作的重點，我們可以從以下三個方面建立海關內部績效審計標準。第一，遵循性導向的績效審計評價標準。這類績效審計的評價標準包括國家政策、法律、法規、被審計海關管理制度、被審計項目的中長期計劃、被審計項目計劃、預算、建議書、可行性研究報告和初步設計、被審計海關自定標準、項目合同要求的標準等。第二，指標導向的績效審計評價標準。這種績效審計的評價標準主要包括海關各領域績效指標和指標的標準值。績效指標主要指海關各領域制定的用於考核本領域工作績效的定性指標和定量指標。指標必須確定由相應的標準值，這樣才能通過審計評價得出結論，指標的標準值可以是被審計海關的歷史水平，業務管理平均水平，也可以是業務管理最佳水平。第三，流程導向的績效審計評價標準。內部控制審計、風險管理審計是一種典型流程導向的績效審計，這種績效審計的審計評價標準主要包括最佳實務、最佳案例標桿等。

　　(六)著眼長遠，加強績效審計人才的培養和儲備

　　績效審計師與傳統審計師有很大的不同，充滿挑戰性，它是掌握多種知識，精通多種方法的複合體，對海關內部審計部門而言，績效審計人才的短缺將是制約海關未來績效審計工作開展的瓶頸所在。要加強海關績效審計人才的培養和儲備，首先，要在海關內部加強績效管理人才的培養，單一的績效審計人才的培養在海關是不可取的，只有在海關形成一支績效管理的隊伍，才可能在這支隊伍中挑選出績效審計的人才隊伍，績效審計師應該是績效管理隊伍中的精英；其次，形成海關績效審計人才培養的長遠規劃，牢固樹立“人才是審計工作的第一資源”和“人才興審”的理念，將海關內部績效審計人才的培養工作納入海關發展戰略；再次，促進海關內審人員知識結構多樣化，海關的業務特點決定了僅僅懂得財務審計並不一定就能做好績效審計，績效審計人員需要掌握一定的管理知識和其他財務以外的知識。當前，要加大海關內審部門與其他部門的人員交流力度，通過不問斷的“換血”、“充電”，讓內審人員學習各部門的相關業務，提高內審人員開展績效審計工作的能力和水平。

• 張志勇.海關內部績效審計的現狀和發展對策研究(A).上海海關學院學報.2013,5