頂層設計

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頂層設計(Top-Down Design)

　　頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。

　　一個工程學術語——“頂層設計”，成為中國新的政治名詞。其在工程學中的本義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。 “頂層設計”在中共中央關於“十二五”規劃的建議中首次出現。這一新名詞進入國家新五年規劃，預示著中國改革事業進入了新的徵程。

• 一是頂層決定性，頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；

• 二是整體關聯性，頂層設計強調設計對象內部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯、匹配與有機銜接；

• 三是實際可操作性，設計的基本要求是表述簡潔明確，設計成果具備實踐可行性，因此頂層設計成果應是可實施、可操作的。

　　頂層設計應立足於解決實際問題。經過30多年的改革開放，我們已經明確了改革的方向就是要建立和完善社會主義市場經濟體制，這一點已經成為社會共識。現在的問題是，在我國成為世界第二大經濟體的同時，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴重影響科學發展、社會和諧。因此，今天講改革頂層設計不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的體制機制矛盾，解決後國際金融危機時期全球需求減弱、我國經濟增長速度趨緩後有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經濟社會問題。頂層設計應從這些重大問題切入，列出若幹個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。

　　頂層設計應抓住重大問題。現實經濟社會發展中，包括科技、教育、衛生等領域，確實存在各種各樣的矛盾和問題，但既然是頂層設計，就必須從當前及今後一個時期影響科學發展、社會和諧的人民群眾反映最強烈的重大問題出發，抓住現象背後的體制機制原因，不迴避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的意義。有些問題屬於日常的改革工作，屬於短期問題，不具有全局意義上的“關鍵性”，對這些問題該怎麼解決就怎麼解決，不必列入頂層設計的內容。頂層設計主要是抓牽一發而動全身的關鍵問題，抓長期以來導致各種經濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響我國經濟社會健康穩定發展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。

　　頂層設計不應設思想框框。在改革開放30多年基礎上繼續深化改革，需要全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革創新，不能就經濟談經濟。特別是搞頂層設計，就應從國家穩定發展的頂層和最高利益出發，實事求是，不設思想框框，碰到什麼問題就解決什麼問題。

　　頂層設計應有全球視野。中國現在是世界經濟大國，中國的問題也是全球性問題。頂層設計中需要解決的問題，往往是密切關係世界經濟發展的具有全球意義的重大問題，是會影響世界投資、消費與貿易的問題。同樣，解決這些問題的政策與策略，也須考慮國際利益、國際博弈以及國際環境的可能變化。

　　關於土地制度改革。農用地轉非農用地以及農村宅基地問題，各地政府進行了積極的改革試點實踐，但由於長期方向性的制度還有待明晰，農村徵地成為近幾年上訪和群體性事件多發的領域，成為城鄉經濟社會矛盾的一個焦點，需要下決心解決。同時這個問題又涉及我國快速推進的城鎮化進程中土地統一規劃、建設用地供應、地方土地財政問題。進一步分析，讓土地流轉起來，增加農民收入，還是培育我國幾億農民消費大市場的重要問題。

　　關於經濟結構問題。首先需要明確的是，在眾多經濟結構問題中到底什麼是當前我國最大、最急需解決的經濟結構問題?通常講的戰略性新興產業結構、三次產業結構、地區結構、企業結構、產品結構等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問題，都是投資結構問題。而後國際金融危機時期，面對國際市場需求萎縮、國內房地產風險與地方融資風險積聚因而投資難以繼續保持快速增長的形勢，我國要繼續保持經濟持續穩定增長，最迫切需要解決的是擴大消費問題，是平衡投資、消費、出口之間關係的問題，這是我國經濟最大的結構問題。可以說，內外需失衡問題、資源環境問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際貿易摩擦和匯率問題等，都與這個問題有關。擴大消費、改善經濟總量結構，還關係經濟發展方式轉變和民生改善。因此，頂層設計中最急需設計的結構問題是如何擴大消費問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業利潤侵蝕勞動工資和居民收入的狀況。否則，要解決經濟發展的不可持續問題、解決由收入差距而引起的社會穩定問題，就難以找到財源，加快轉變經濟發展方式就難以實現。

　　關於財稅體制改革。近年來房地產市場積累了一定風險，其中土地財政是成因之一。因此，必須整頓房地產市場。房地產市場的風險傳遞機制是：房市量價均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺風險進一步暴露—銀行體系風險加大。在我國2400多家上市公司中銀行股只有十幾隻，但銀行利潤占整個股市利潤約50%。如果銀行體系風險加大，股票市場就難以“陰轉晴”。由此看，由來已久的土地財政問題已到了不能不解決的時候。這個問題不僅扭曲了經濟發展方式，而且帶來了巨大的系統性風險，導致了人民群眾的不滿。而解決土地財政問題以及防範地方融資風險，需要深化財稅體制改革，進一步理順中央與地方的財稅關係。同時，解決擴大消費、發展生產、鼓勵創新的問題，也需要進行預算支出結構調整，需要給企業減負。因此，財稅體制改革是涉及頂層設計方方面面的重大問題。

　　關於推進城鎮化。城鎮化是我國經濟發展的一個重大戰略，是經濟結構調整的重要環節。推進城鎮化健康發展，必須深化體制機制改革。推進城鎮化，涉及戶籍制度改革問題，使農民工變為城市居民並享受相應權益(要多增加一塊財政支出)；涉及城市基礎設施建設問題(資金從哪裡來)；涉及數以億計農民工變為城市居民後的長期就業問題(需要落實中央鼓勵民間投資發展等政策)。因此，城鎮化問題涉及社會、財政、投資、城市規劃等一系列制度問題，而其核心應是鼓勵發展中小城市、鼓勵民間投資創業、擴大農民進城就業，這樣才能增加當地財政收入，進而為農民進城提供財力支撐。因此，戶籍制度改革只是個水到渠成的結果，而以上一系列制度的改變則需要相當多的部門放鬆管制、協同配合，涉及各部門間一環扣一環的政策銜接，因而需要加強部門協調的頂層設計。