比較公共行政學

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比較公共行政學(Comparative Public Administration，CPA)

　　比較公共行政學是一門對各國行政管理制度、行政行為和行政活動過程進行比較研究的新興學科。

　　作為一個獨立分支學科的比較公共行政學最早產生於美國，並因其實用價值而獲得迅速發展。與任何學科的產生一樣，比較公共行政學也是多種背景因素共同作用的結果：

　　一是歷史的原因。二次大戰後陸續出現的許多新興獨立國家移植了其殖民地宗主國的政治(包括行政)經濟體制，但這些體制卻帶來了混亂與災難。原因是什麼?怎麼建立符合本國發展要求的體制?對前一個問題的思考使人們開始註重環境及文化傳統的作用，並最終導致了行政生態學的產生。對後一個問題的思考則使許多國家開始了探索本國發展模式的歷程，從而使得世界的行政現象更加複雜多樣。這些都促進了行政學家對世界各個國家的行政現象進行比較研究。

　　二是政治的原因。二戰後，美國成為世界霸主，不斷對外進行政治、經濟和文化的擴張。為使這種擴張順利進行，取得更大的“收益”，美國國內掀起了研究世界各國及區域問題的熱潮。政府、軍隊、商界、文化團體等各種組織紛紛慷慨相助，推動了比較研究的發展。比如，美國公共行政學會1960年建立的比較行政學研究小組，就因得到福特基金會的大筆資助而發表了大量的論文和著作。

　　三是學術的原因。主要有兩個：一是傳統行政學主要以西方國家為對象，二戰後，當人們把視野從西方轉向世界，發現原有的理論無法解釋豐富的行政現象。此時，為了推進行政學的發展，行政學家們自然地選擇了比較研究，想從中找出新的共同規律。二是二戰後社會科學各個領域飛速發展，新的研究方法和技術，各種新興學科、邊緣學科不斷出現，從而推動了比較公共行政學的產生。其中影響最大的是比較研究方法和行為科學。戰後科技革命帶來的“信息爆炸”使“比較方法”成為人們共同的選擇，人們試圖從大量現象中找出異同、總結規律。這種傾向也影響了行政學的研究。行為科學強調要研究事物發展運動的背景、動機、過程及環境的影響。受此影響，公共行政學研究也開始註重考察環境與各種行政現象間的關係。

　　自20世紀60年代發源至今，比較公共行政學經歷了幾個發展階段。格斯(Guess，1997)把比較公共行政學(comparative public administration，CPA)的發展劃分為兩個階段。

　　第一個階段是從1961年到1981年的“古典”比較公共行政學時期。為了達到現代化和發展的目的，這個時期的比較公共行政學主要致力於將西方行政管理的技術和體系輸出到發展中國家。同時，也發展出了各種各樣的範式和理論模型。

　　第二個階段是1982年至今的“新”比較公共行政學時期。新比較公共行政學時期的比較研究在理論構建和經驗研究兩方面都有了長足的發展，這主要體現在：(1)對於原有的理論如“功能主義系統論”等的運用開始變得更加嚴密和準確；(2)引入一些新的理論框架，如公共選擇和新制度經濟學；(3)開始集中研究那些具有重大意義的制度問題，如國有企業和支出管理(expendituremanagement)的績效(performance)問題。然而，我們認為，格斯(Guess)的分類忽視了20世紀80年代比較公共行政學領域內的一些決定性的轉變。根據皮埃爾(Pierre，1995)的觀點，公共行政學的比較研究的發展可以分為三個時期：以“比較行政群體”(Comparative Administration Group)為主導的早期(60年代)，伴隨著行為革命的第二個時期，20世紀80年代以來的第三個時期。

　　要對比較公共行政學的現狀有一個比較清晰和全面的瞭解，首先要討論比較公共行政學中的各種基本的理論框架的發展，然後分析它的基本的方法論軌跡(methodological trajectories)，最後，確認比較公共行政的主要研究領域。

　　目前，比較公共行政學所運用的主要理論框架有三種：功能主義，公共選擇和新制度理論。功能主義理論體系(框架)是早期的比較公共行政學理論家們所使用的主要理論框架。它最先於二戰後出現在比較政治學中，並取代了比較政治學中一直使用的較為傳統的“老的”制度分析。20世紀60年代，里格斯(Riggs)等理論家將這種功能主義引入了比較公共行政學領域。功能主義假定，為了實現現代化和制度化，社會必須經歷或執行各種基本功能。在功能主義的理論框架中，最吸引比較公共行政學研究者的是其分配和執行系統，包括：利益聚合(interest aggregation)、規則制定(rule making)、規則應用(rule application)以及規則裁定(rule adjudication)。儘管功能主義在其同意反覆和保守性方面已經聲譽掃地，並受到各種“新制度論者”的質疑；但它依然是比較公共行政學的一個主要理論框架。從20世紀80年代以來，由於公共部門的低績效和功能失常，比較公共行政學出現了一個“回歸制度主義和系統分析”的趨勢，使得像功能主義這種相對較早的理論得到了更為嚴謹的應用。例如，瓦爾達沃斯基(Wildavask，1986)就試圖用功能主義來解釋發達國家和發展中國家的各種不同的預算功能。赫吉(Heg—gie，1991)發現，資本維持功能(capital maintenance function)對貧窮國家鄉村基礎設施的可持續發展至關重要。施羅德(Schroeder，1993)通過比較大多數亞洲和非洲國家的管理和財政動機，來解釋代理機構維持績效的差異。格雷等人(Grayeta1，1993)提出預算、會計和評估等功能對增強政治系統的內聚力和經濟的持續發展具有舉足輕重的作用。隨後，他們還對美國、英國、德國、加拿大、西班牙、瑞典和芬蘭等國家的這三項功能的運作進行了比較。

　　公共選擇的運用促使比較公共行政學從一個新的角度來集中研究非市場激勵結構(non-market incentives structure)的決策含義。此外，公共選擇理論為比較公共行政學提供了一些可供檢驗的理論假設，併發展出各種可以用來指導數據收集與數據運用的理論模型。例如，在公共選擇理論的基礎上，馬斯和安德森(Maass & Anderson，1978)發現，區域或地方控制和排除非成員的能力是有效的灌溉管理(irrigation management)的關鍵。湯普森(Thompson，1981)研究非洲木柴供應的衰退時發現，那是被正式和非正式的土地所有制規則所扭曲的利益驅動所導致的結果。湯普森發現樹木產品的個體投資的減少(individual under invests)是因為投資者不能有效地把其他人排除出自己的收益之外。投資衰減同時也是資源價格下調的結果。

　　公共選擇理論在以下方面受到公共行政的批評：方法論的個人主義，市場有效假設和對制度作用的過分簡單化。近期一些公共行政理論家如奧斯特洛姆(Ostmm)似乎已從公共選擇轉向新制度經濟學。這個轉向也同樣發生在比較公共行政研究上。考慮到國家的各種制度以及制度安排對公共行政系統影響的複雜性，向新制度主義的轉向並不難理解。

　　新制度經濟學對公共選擇的一些假設提出了巨大的挑戰：個體理性、信息將導向正確的決策和它對非正式規則的忽視。正如格斯一針見血指出的那樣，制度經濟學對公共選擇的批判進一步加強了古典比較公共行政學的一個重要結論，即文化和不可預測的人類行為動機比經濟學家所認識到的更深刻地影響著制度安排和制度選擇。這也意味著，把新制度經濟學的理論框架引入比較公共行政研究是自然而然的，兩者都將獲益匪淺。比如，很多年以來比較公共行政學已經發現非正式因素的作用，但是卻難以將它們歸納為嚴密的理論體系。而新制度經濟學家，如諾斯(Noah)的研究則提供了這樣一種理論框架。並且，作為一種改良的理性選擇理論，新制度經濟學將如同公共選擇理論一樣，為比較公共行政學提供各種可供檢驗的理論假設以及各種指導數據收集的理論模型。同時，比較公共行政學可以為新制度經濟學(尤其是其國家理論)提供豐富的經驗證據。

　　目前，一些研究者正在致力於研究如何將制度對於動機的影響與制度對於績效的影響分離開來(Chisholm，1989)，分析和比較不同的制度安排對於績效的影響(Ostrom，1990)。運用博弈理論模型，奧斯特洛姆(Ostmm，1990)在研究和比較了為解決公共資源問題而設計的不同的制度安排之後，試圖回答以下問題：“某些個體可以組織起來控制並管理公共資源，而其他的則不能。這是如何成為可能的”。她還進一步地嘗試識別制度選擇的潛在“設計原則”和理論框架。儘管她運用了博弈論來展開自己的論述，但是她的主要方法實質上還是歸納的，並大量地引用了經驗案例——歷史的、當代的、第三世界的、發達國家的、成功的和不成功的。這可能是從新制度經濟學的角度出發所做的最好的比較公共行政學研究，儘管有些人可能並不認為這是比較公共行政研究。

　　目前，這三種理論框架支配著比較公共行政學的研究。每一種理論框架都有其自身的理論優點，並對比較公共行政學貢獻了令人欽佩的著作，如瓦爾達沃斯基(Wildavsky)之於功能主義，奧斯特洛姆(Ostrom)之於新制度主義，雷恩(1ane)之於公共選擇。此外，如果我們承認，現階段的比較公共行政學與其說是處於一個檢驗理論假設的階段，不如說更是處於一個尋找可供檢驗的理論預設的階段的話，那麼，同時存在幾個競爭性的理論框架對於比較公共行政學來說是非常有用的。

　　不過，近年來似乎出現了公共選擇理論和新制度經濟學相融合的趨勢。因此，或許我們可以預期這兩個理論框架在比較公共行政學內部也將會相互融合，這種融合無疑將為比較公共行政學帶來某些內在一致的演繹型理論框架。

　　雖然早期的行政發展(development administration)研究和“比較行政群體”(Comparative Administration Group)研究失敗了，但是，公共行政學研究並沒有因此而消失。在經歷了10年豐年之後的10年艱苦歲月後(Caiden&Caiden，1990)，公共行政的比較研究在20世紀80年代開始復興。進入20世紀90年代，隨著跨越國界的新公共管理改革的逐步推進，比較公共行政學研究又開始流行。現在，在比較公共行政學中，有若幹互相競爭的研究方法在彼此角力。韋爾奇和黃(welch＆Wong，1998)指出，在比較公共行政學的文獻中存在三種主要的競爭性的方法論軌跡：傳統主義、修正主義和綜合法。這三種方法都運用同～個分析單位，即公共官僚機構。傳統主義路徑的代表性理論家主要有比較公共行政的創始人弗雷德·里格斯(Fred Riggs)以及弗雷爾·赫迪(Ferrel Heady)。這條研究路徑堅持行政官僚機構是特定國家的政治、經濟和社會環境系統下的一個次級系統。該理論框架的分析採用一種“由外至內過程”(outside．inprocess)的形式，認為只要持續關註行政官僚機構存在的環境，就能最好地評估行政官僚機構。修正主義路徑是由蓋·彼得斯、阿巴貝奇、洛克曼和帕特南等人的著作奠定的，“它通過識別因變數和系統地收集經驗證據來實現科學的完整性”。這種類型的分析是一種“由內至外”的探索。修正主義者猛烈地批判了傳統主義者的研究方法，他們認為，由於傳統主義的比較公共行政學研究缺乏科學的研究方法和角度，因此，它不利於知識的積累。但是，傳統主義者反過來抨擊修正主義者路徑的基本假設和它簡單化的本質。

　　綜合法試圖在修正主義和傳統主義兩個路徑中架設溝通的橋梁。韋爾奇和黃(Welch & Wong，1998)認為，無論是傳統主義者還是修正主義者，都無助於更適合於非西方國家——如亞洲——的理論發展。他們的意見是，兩種方法對比較公共行政學都是必需的，並通過整合兩者來尋找一種新的研究路徑。

　　韋爾奇和黃(Welch & Wong，1998)指出，傳統主義路徑的長處在於它為分析行政官僚機構提供了一個深入的、綜合的理論框架，而其短處則在於：(1)不能產生可以逐漸累積的知識和科學理論；(2)因為限制理論和經驗之間的交換而擴大了兩者之間的差距。至於修正主義路徑，其優勢是：(1)提供了一個科學和經驗的方法；(2)有助於中層範圍理論(middle．rangetheory)的產生。而其劣勢在於：(1)對國家間相似點假設的過分簡化；(2)對於一般性理論的建立來說作用不是很大，並擴大了理論與實踐之間的鴻溝。而綜合法，其優點在於：(1)保留了上述兩者的長處；(2)使對共同的變數(commonvari-ables)的研究和形成可檢驗的理論假說成為可能；(3)承認全球化的壓力對行政官僚機構的衝擊。但在以下幾方面它也有自身的缺點：(1)壓力的操作化；(2)可比較的數據；(3)對國家規模和國家影響作用的有限描述。

　　然而，要特別指出的是，韋爾奇和黃(Welch ＆ Wong，1998)對修正主義路徑的批評是值得商榷的。比如，在他們批評修正主義方法無助於產生‘一般性理論’(general theory)的時候，他們所謂的“一般性理論”是意味不明的。如果指的是一個總體的或者普適的“大理論”(grand theory)，那麼，“無助於產生一般性理論”則可以看成是修正主義研究方法的一個優點而非缺點。如果指的是理論建設，那麼它就成問題了。因為正如以下部分將要顯示的，修正主義路徑對理論構建其實很有幫助的。他們對修正主義者的另一個批評是修正主義者過於簡單化地假定了國家間的相似點。這個批評是建立在這樣的事實之上的，即修正主義比較研究的分析範圍局限於一系列的特征“相似”的國家。這與赫迪(Heady)對蓋·彼得斯(Guy Peters)著作的評論是類似的。赫迪(Headv，1991)指出，在比較公共行政學中，彼得斯“難得成功地實現他的建議”。比如，彼得斯(Peters)所做的比較研究幾乎完全局限於西方國家，因而他所運用的模型似乎僅僅適用於議會制民主制或總統制的民主國家。我們認為，這是對彼得斯(Peters)著作的一個誤導性批判。彼得斯若要擴展他的比較研究，即將修正主義的比較研究從特征相似的國家轉移到不同的國家，並不會有什麼真正的障礙。同時，我們認為，韋爾奇和黃(Welch & Wong，1998)實際上誇大了綜合型的比較公共行政學研究的優點和希望。將對立的兩種體系或框架整合到一起將面臨一些難以剋服的困難。

　　經過30年的努力，比較公共行政研究在以下領域取得了巨大的進展：

　　1．公務員改革和人事行政。近年來，這個領域的大部分著作都出自國際組織如世界銀行，並以功能主義為指導理論。

　　2．比較公共行政官僚。這是大部分比較公共行政研究的焦點，該領域的研究是大量的。其重要成果包括赫迪(Heady，1991)和彼得斯(Peters，1988)的著作。

　　3．比較公共預算與財政管理。由於瓦爾達沃斯基和凱登(Wildavsky & Caiden，1974)、普蘭姆香德(Premchand，1983，1994)和其他人所付出的巨大努力，這可能已經是比較公共行政研究中最發達的一個研究領域。根據瑙米·凱登(Naomi Caiden，1998)的觀點，預算系統的比較研究中有四種主要的方法：(1)綜合預算理論(Premehand，1983，1994)；(2)規範角度(聯合國，1967，《項目與績效預算手冊》)；(3)比較理論，集中研究為規範理論所忽略的問題，如實際的預算過程；(4)行為主義研究。

　　4．政府問關係與地方政府。比較公共行政學長期以來著重研究政府問關係中的下列問題：(1)各級政府間行政官僚體系的設計；(2)分權的程度；(3)以及比較每一級政府中各個單位的績效。

　　5．新公共管理改革的比較。在某種程度上，20世紀90年代對比較公共行政研究的興趣的回覆，很大部分是由大規模的試驗性的新公共管理改革所激起的。該領域累積了大量的文獻，重要著作包括雷恩(Lane，1997)和詹姆斯(James，1999)。傑拉爾德·凱登和瑙米·凱登(Gerald Caidens＆ Naomi Cmdens，1990)扼要地描述了他們認為在比較公共行政學中應該得到優先註意的十個領域，即：行政國家的結構、行政文化、公共企業、比較公共財政、公共管理不善、公共部門生產力與績效、公共雇員的品質、城市規劃與管理、可供選擇的供給系統和公務員的教育與培訓。

　　從20世紀70年代早期開始，比較公共行政學就從來不缺乏批判與牢騷。即使只對比較公共行政的相關回顧與評價文獻做一次簡單的調查，也會發現大多數理論家都僅僅滿足於對這個領域的批判和抨擊，而沒有對比較公共行政學所面臨的問題和困難提供任何有效的解決方法。這使得皮埃爾(Pierre)抱怨說，比較公共行政學現在正處於“每個人都在抱怨它，但卻極少有人為它做什麼”的階段。所以，對比較公共行政學各個階段的有關比較公共行政的批評進行概括和比較，是非常有用的。

　　(一)比較公共行政學全盛期的批評

　　第一個時期主要是為這個研究領域進行制度整合。這一時期的比較公共行政學家都雄心勃勃地準備建立“大理論”，而在經驗研究方面非常薄弱。根據赫迪(Heady)的觀點，這是比較公共行政學的全盛期。這個時期對比較公共行政學的批評包括：

　　1．沒有範式和被廣泛接受的模型，這種焦點的缺乏使得學術貢獻無法累積，而且是個別的(Savage，1976)。

　　2．巨集觀層面的研究，尤其是里格斯式的(Riggs)的研究，被認為是晦澀和語言含混的，並因此受到嚴重批判。

　　3．就理論建設和假設檢驗方面來說，這一時期的比較公共行政學研究是不發達的(Sigelman，1976)。

　　4．大部分著作都脫離於有效運用。

　　5．最具諷刺的是，民族優越感充斥於許多這一時期的比較公共行政文獻之中。

　　6．沒有跟上公共行政學這一母體領域發展的步伐，這一時期比較公共行政學研究不僅有方法論上的問題，實際上還有認識論上的問題(Jun，1976)。

　　(二)行為革命時期的批評

　　第二個時期是行為革命時期，這一時期的比較公共行政學研究致力於用定量的方法來進行經驗研究，“對公共行政系統的不同方面形成一個嚴謹的、基於數據的描述被認為比理論發展更加重要”。此一時期的比較公共行政的重要著作包括阿巴貝奇、帕特南和洛克曼(Aberbach，Putnam & Rockman)的《西方民主國家的官僚與政治家》(1981)。然而，這種類型的研究由於放棄了理論建設的努力，再次導致了比較公共行政學者的挫折感，儘管這一次是出於與第一時期相反的原因。此外，這個時期的一些研究並不是整體的比較公共行政研究，而是對一些分支領域的比較研究。並且，正如傑拉爾德·凱登和瑙米·凱登(Gerald Caidens& Naomi Caidens，1990)所指出的那樣，到20世紀80年代中期，由美國主宰比較公共行政研究的時代已經一去不返，其研究已經國際化了。

　　顯然，儘管20世紀80年代的行為革命糾正了早期比較公共行政學在經驗研究上的弱點，但是，它還是沒有能夠將比較公共行政學從身份危機(identitycrisis)中拯救出來。彼得斯(Peters，1988)和傑拉爾德·凱登和瑙米·凱登(Gerald Caidens ＆ Naomi Caidens，1990)指出，在20世紀80年代晚期和90年代早期，比較公共行政學仍然為方法論和概念上的含糊所困擾。彼得斯(Peters，1988)全面分析了這些不足、導致這些不足的原因及其後果。在彼得斯看來，比較公共行政學的不足主要是指比較公共行政學不能很好地和真正地滿足社會科學主流堅持的科學嚴格的標準的檢驗。導致這種不足的原因包括缺乏有用的理論話語、缺乏測量指標以及忽視比較公共行政中微小而微妙的差別的重要性。這種不足的後果是比較公共行政學與同時期社會科學一般學術標準是不相一致的。

　　(三)行為革命時期之後的批評

　　在第三時期，根據皮埃爾(Pierre，1995)的觀點，理論發展和經驗研究開始較以前有更清晰的聯繫。“現在的理論目標更多的是發展關於公共行政的中層理論(middle-range theories)和在這個大學科的範圍下收集經過謹慎定義的分支領域的資料”。彼得斯(Perters，1988)和羅華特(Rowat，1988)的著作標志著這個時期的開端。然而，正如皮埃爾(Pierre，1995)所指出的那樣，發展研究和功能主義者的理論方法的所遺留的影響仍然是非常強大的這個時期的比較研究意味著比較公共行政學正“處於開始思考比較公共行政的理論的好形勢中”。

　　但這個光明的未來似乎並不那麼容易達到。1994年，彼得斯(Peters)就批評說，直到20世紀90年代，比較公共行政學的理論和方法論問題仍然懸而未決。在彼得斯(Peters)看來，比較公共行政學未解決的理論問題包括：(1)我們要知道什麼，或者是因變數問題?(2)分析的層次。比較公共行政未解決的方法論問題涵蓋的範圍更廣，包括均等問題(equivalence problem)、聯結與跨層級推斷(1inkage and cross-1evel inference)問題、理論案例研究，等等。彼得斯聲稱，“理論和方法論問題是比較公共行政失敗的中心”。四年後，巴拉諾夫、沃特與普萊爾(Balanoff，waJt＆Pryor，1998)對比較公共行政學的評價認為，比較公共行政學仍然面臨著三個方法論上的關鍵問題：比較的適當定義，這個領域的適當目的和分析的適當層次；以及諸如政治與行政發展之間的平衡等概念問題。

　　(一)因變數路徑的優勢

　　(1)建立一門關於公共行政的科學(Dnhl，1947)；(2)理論構建和檢驗(Baker，1994；Riggs，1964；Peters，1988，1994；Caidenand Cmden，1990)；(3)在比較的背景下理解特定國家的行政制度和問題。所以，從這些目的(尤其是前兩個目的)出發，比較公共行政學就不應該是描述性的而應是分析性的。此外，嚴格地講，對某一個國家的公共行政的任何個案研究都不能算是比較公共行政學的研究，儘管這種個案研究可以為比較公共行政學準備二手數據。最後，正如貝克(Baker)所指出的那樣，比較公共行政學並不是幫助我們“照搬”的工具。這意味著比較公共行政學主要是理論取向而不是實踐取向的。對一種實踐取向的比較公共行政學的拒絕，是由文化、制度和社會等因素決定的各種“行政傳統”所支撐著的。正如英國公共行政理論家胡德(Hood，1995)所指出的那樣，現實世界中至少存在著以下幾種行政傳統：歐洲大陸的法律導向傳統，實用主義的英國傳統，科學的美國傳統，社會主義國家的行政管理和儒家價值的行政管理。

　　因變數路徑顯然就是一種能夠建立起滿足上面所述的比較公共行政學的三個目的的方法。雖然並非只有修正主義者們關心理論的建立和檢驗，但是，在比較公共行政學中，使因變數路徑不同於其他方法之處在於，為了更好地進行比較研究和理論建設，因變數路徑致力於識別和檢驗公共行政的關鍵性因變數。這就使得它能為比較公共行政學提供一個非常理想的比較途徑。首先，因變數途徑將促使比較公共行政學就研究問題達成一致意見，從而有助於知識的積累。第二，因變數路徑將為比較公共行政學提供有理論意義的分類結構，為理論構建和檢驗提供基礎和立腳點。第三，因變數途徑將使比較公共行政學能夠更容易地運用現代社會科學的先進的研究技術，如統計分析等。

　　(二)修正主義者的失敗及出路

　　因變數路徑不但拯救了比較公共行政學，還拯救了公共行政的本身。比較公共行政學在因變數問題上的失敗實際上就是公共行政本身的失敗的結果。在公共行政理論的歷史上，在凱·彼得斯(GuyPeters)之前，因變數問題沒有得到很好的重視。這在相當程度上導致了目前公共行政理論的分離狀態。因此，在某種程度上，彼得斯(Peters)對比較公共行政學的批評也是對公共行政學本身的批評。

　　然而，非常遺憾的是，彼得斯(Peters)並不能完成他的那些主張和提議。雖然他成功地指出了因變數問題的重要性，但是他在確認和識別比較公共行政學的關鍵性因變數時卻不是很成功的。彼得斯(Peters)所提出的四個因變數可能並不是基本的因變數。這裡要討論的是，在識別比較公共行政學的基本因變數之前，必須先找出公共行政管理在現實世界中所面對的基本問題。雖然公共行政管理隨著國家的不同而不同，但是它們都面臨著一些相似的基本問題。這些基本問題決定了公共行政的關鍵性因變數。但是，彼得斯(Peters)在提出他的因變數範疇之前，並沒有分析公共行政中的這些基本問題。他的追隨者佩雷(Pierre，1995)所提出的關鍵因變數也由於同樣的原因而成問題。因此，對於比較公共行政學來說，一個關鍵的任務就是尋找或發展出大多數的研究者都認同的關鍵性的因變數。

　　一個完整的比較公共行政理論不僅應該包括因變數因素，同時也要包括它們的解釋性變數(即自變數)，正如吉雷沙(Jreisat)嘗試用比較組織觀點來證明的那樣。吉雷沙(Jreisat，1990)為五種可供比較的組織確認了它們的因變數因素，併發現在“主要因變數方面存在著相對的較高程度的一致”。正如上述分析所揭示的，在因變數因素上達成一致對比較公共行政學來說是至關重要的。因變數因素表明在比較公共行政學中存在著某些根本性的問題，這些問題是不同的公共行政系統都會面臨的。然而，不同的公共行政體系對於這些行政問題的處理方式是不同的。各種自變數因素則是解釋這些差異的關鍵。然而，正如彼得斯(Peters，1994)指出的那樣，“在一個更基本的層面上，我們對公共行政和它的外在環境的認識，並不足以發展到能夠識別自變數和因變數，以至於能夠適當地設計一個統計檢驗。如前所述，我建議應該首先抓住因變數”。