政府社會保障職能

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　　我國正處在進一步深化改革，構建社會主義和諧社會奠定基礎的過程。在這個時期建立的社會保障制度，是將過去的企業保障轉變為現代社會保障的過渡性制度，但這是一個逐步推進的改革過程，這個過程是與我國社會主義市場經濟體制改革過程同步的，是政府實現職能轉變，對社會保障職能重新定位以及設置合理管理體制的過程。在這個時期，我國政府社會保障職能的具體內容是不斷發展變化的。現階段，我國政府的社會保障職能主要集中在社會保障巨集觀決策、組織實施、監督管理等方面。

　　政府社會保障職能定位需要妥善處理的兩個關係社會保障是市場經濟條件下政府的基本職能，但並不意味著政府一定要包攬所有事務。為此，必須妥善處理好兩方面的關係。

　　(一)政府與市場的關係福利國家的發展史表明，政府過多地包攬社會保障責任，其結果是社會保障支出龐大，財政入不敷出，行政管理低效率；更為嚴重的是，龐大的社會保障支出會導致勞動力成本的上升和固定資產投資的下降，損害國民經濟的健康成長。但是，社會保障制度的目標是追求社會效益的最大化，若單純依靠市場運作，必然無法實現社會保障制度的目標。目前，關於社會保障供給問題，國際上主流觀點是實現政府與市場相結合，妥善處理好政府福利與市場福利(即政府福利之外的、由民間私人機構按市場機制提供的福利)的關係。具體來講，基本社會保障等社會福利和社會服務主要應由政府負責，但在運作上也要適當引入市場機制；而補充保障以及基本保障基金的運作等事務則主要由私人機構承擔，發揮市場機制的高效率，通過政府與市場的有機結合，實現公平與效率的雙重目標。

　　(二)中央與地方的關係社會保障，尤其是基本社會保障是以政府為主導逐步建立並完善的，合理劃分各級政府之間的社會保障事權和資金責任是社會保障制度順利實施的重要保證。就社會保障事務而論，地方政府在信息方面具有明顯優勢，如最低生活保障制度等一些需要進行家庭經濟狀況調查的保障項目，由地方政府承擔責任，既有利於充分發揮地方的信息優勢，又有利於地方統籌安排有限的財政資源，在控制政府支出的同時做到“應保盡保”。但一些全國性的公共產品由中央政府組織並提供，有利於社會經濟的穩定和地區間的協調發展，有利於勞動力市場的統一和人力資源的合理流動與配置。目前，在社會保障事務方面地方依賴中央的情況比較嚴重。為充分發揮中央和地方兩方面積極性，應進一步理清中央和地方的責任，進行合理的分工。具體來講，中央政府在基本養老保險方面應該承擔更大的責任，一方面通過轉移支付實現收入再分配，另一方面，應逐步提高基本養老保險統籌層次，努力實現全國統籌；而在社會救助、醫療保險、公共衛生服務以及其他社會福利等方面則應註重發揮地方的積極性，並讓地方切實承擔起相應的責任。

　　有效發揮政府在社會保障領域中的作用，意味著政府必須將註意力和發揮作用的基本點放在規範市場秩序，彌補市場失靈和滿足社會公共需要、促進就業、創造有效率的市場運行機制和提高生產率的基礎上。從這個意義上講，現有的社會保障政府管理模式的許多弊端都需要變革，使政府更有效地承擔起履行社會保障職能的責任。

　　第一，政府履行社會保障職能是適應市場經濟逐步深化的一個漸進過程，應該在其他經濟社會制度或政策的改革完善的過程中有序地進行社會保障制度建設，避免在社會保障領域中進行制度或政策改變的隨意性。西方現代社會保障制度體系是與成熟的完全市場經濟形態相適應的，中國的不完全市場經濟形態則完全不同，還必須優先進行市場經濟經濟制度改革、企業制度改革、財政稅收制度改革、政府職能的重新設計與調整等一系列經濟社會政策的重大調整，在此基礎上才有可能建立統一的比較完備的社會保障制度體系。

　　第二，根據不完全市場經濟條件的要求，政府履行社會保障管理職能務必努力做到：一是分清債務責任，劃分社會保障事權，明確各級政府的相應職責，是不完全市場經濟條件下社會保障建設的前提性條件。在統籌基金方面，要嚴格區分舊債與在職職工積累的社會統籌之間的界限。社會統籌積累是計發基礎養老金數量的一個主要變數，也是未來退休職工積累的資產，它與實施社會保險制度之前已經退休的和尚未退休的中人理應享受的部分“國家舊債”在性質上是十分不同的。

　　三是政府社會保障職能要按照基礎性、選擇性與補充性管理的需要進行區分。政府與市場的關係是政府履行社會保障管理職能轉變的基本層面，市場化最本質的涵義不是指政府管理的越少越好，而是使市場作為社會保障資源的配置主體，最大限度地發揮作用。因而，在一些領域政府的職能逐步退出的同時，在其他領域比如社會保障領域，政府的職能應該得到加強。然而，政府履行社會保障職能需要進一步細化，適應市場經濟機制逐漸深化的制度環境對社會保障不同領域與機制選擇的要求。在這一過程中，政府應當逐步退出生產性領域，而加大公共物品的提供，設計好社會保障制度的不同結構與功能，協調社會保障的消費性支出與生產性支出的相互關係，充分發揮政府在社會保障制度體系建設中的作用。根據不完全市場經濟條件的現實要求，政府在基礎性社會保障體系中應更多採取直接干預的方式追求絕大多數社會成員的福利實現，在選擇性社會保障體系的建設中應對特殊社會保障對象提供有選擇的社會保障，併發揮社會保障體系在區域經濟社會發展中的基礎性作用，而在補充性社會保障體系的建設中則應更多地提供法律法規的支持，依靠私人部門與中介組織，並強化監管與評估體系以實現制度的目標。

　　四是實現政府社會保障職能的社會化。目前在社會保障領域政府承擔的許多社會性事務應逐步由政府管理移交到相應的社會組織。這與傳統社會向現代社會轉化的過程是一致的，在這一過程中，擴張的第三部門能夠承擔起政府退出的社會保障領域和其他社會事務領域並能發揮更大的優勢。與此同時，政府有利於集中資源建設巾場經濟運行的平臺，從降低整個社會的交易和運行成本來獲得制度創新和政策協調帶來的整體收益。