政府產權

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　　政府產權是指依照一定的法律程式所賦予或規定的各級政府的職能、職責及相應的權力結構以及政府行為的權力邊界。

　　美國著名經濟學家A.愛倫·斯米德（A.Alian Schmid）（1987）在《財產、權力和公共選擇》中指出：“有關政治邊界的爭論可以說與有關政府的爭論一樣久遠”。為了“探明在政治邊界中，財產權利如何不同地影響著人們”，他對人們偏好的集結過程進行了深入分析，發現不同人群的財產權利的初始稟賦的差異性形成了不同的利益集團。這些不同集團又會通過其所處的政治邊界來影響政治決策的結果，從而達到改進其所處利益集團財產權利的目的。愛倫·斯米德的這一分析邏輯，無疑深刻揭示了政府決策行為與財產權利之間的內在聯繫。青木昌彥（2002）也曾指出：“博弈論已不再只是單純的分析工具，而是為政治經濟學分析提供了一種新的思考方式。具體地說，就是不再把政府當做萬能的制度設計者或資源分配的統治者或慈善的（henevolent）分配裁定者，期待其發揮著合理的和中立的作用，而是嘗試將政府明確地作為一個擁有獨特的激勵結構的博弈參加者。……政府本身也是棋盤上的一個棋子”。米爾哈普托·卡提斯（2002）進一步研究了“產權在政府與民眾之間的分配”，他指出任何國家、政府對企業都擁有相當的支配權，公共部門和民間企業的界限是模糊的。政府通過國有資產直接行使支配權，對民間企業通過規則、課稅、補助金，間接地行使支配權。他在若幹經驗證據的研究中還把經濟自由度和社會的腐敗程度作為揭示政府和民間部門之間產權分配狀況的信號。諾斯（1981）也曾論述過與此相同的觀點，他指出：“任何體制，企業支配權的分配，也都是通過公共部門和民間部門的鬥爭決定的”。

　　政府產權的範式之所以成立，就在於政府的行為權利與社會產權制度有著極深的內生關係，而且，政府行為權利在社會產權關係中往往居於主導地位。政府產權改革之所以應當成為深化現代產權改革的突破口，一是由於政府已是現代市場制度結構中的一個參與博弈的角色，但是，這個角色的權利性質又同其他博弈主體的權利性質有著質的區別，在缺乏強有力的制度約束下，這種所謂的公權力性質極易產生擴張或異變；二是現代政府都掌控或支配著大量的“共同財產”，從“國有資產”的支配到財政收入的分配無不涉及社會總福利關係的變動，社會財富的公平、公正分配關係在很大程度上集中體現在這些分配關係上；三是政府掌控著大量的“公共資源”、“社會資源”和“政策資源”的支配權，諸如產業準入，土地開發，資源開發，信貸資金和資本要素的分配或配置等等，在一個對政府行為缺乏有效規制的制度環境下，“潛規則”往往在上述資源的分配方面發揮著實際作用（馮濤，2004）；四是在現代政府權力結構中，最為困難的地方在於界定政府公權力與執行公權力的官員的個人行為偏好邊界。一般來說，獲取公權力執行者的官員個人，對把個人偏好（也可能是所代表的利益集團的偏好）合法地通過公權力的形式體現出來有著極強的激勵，這一後果，不但影響到社會的公平公正，而且會使社會的產權關係受到極大扭曲。正由於這一點，“美國政府有關分配給自己的支配權的單方面主張，受到嚴格的制約”（米爾哈普普托·卡提斯，2002）。

　　我國現階段的政府產權既具有市場經濟中政府產權的一般性又具有中國社會主義制度的特殊性。我國從上個世紀70年代末開始的改革, 在進入21世紀之前, 主要是強調由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型, 社會產權制度的重構強調以市場化原則衝擊原來“大一統”的單一公有產權制度,主要是承認和促進以私有產權、個人利益為代表的多元化產權主體的形成和發展, 以公有產權為主、多種產權並存的新型產權制度代替原來單一的產權制度。新的產權制度促進了社會效率的提高和經濟增長, 但由於對社會公有產權制度和政府產權制度改革的忽略和偏見, 出現了兩方面的不良傾向。

　　一方面社會公有產權權利在弱化, 表現為國有企業大幅度退出市場, 公共產品縮水, 國有資產大量流失, 而同時出現了社會收入分配不公和貧富差距的拉大, 相當數量的社會成員的社會福利水平下滑;

　　另一方面政府產權在以某種形式擴張, 表現為政府職能的扭曲和行為的不規範, 一些地方政府成為了公共資源的壟斷者、經營者和受益者。這兩方面現象都是經濟發展潛在的威脅, 解決不好會引發多方面的社會矛盾。

　　我國現階段的政府產權的運作是基於現階段的經濟制度和法律制度的特殊性之上的。我國是一個處於由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期的社會主義國家, 這一時期的政府產權具有多方面的特殊性。

　　第一, 我國現階段的政府產權是從屬於社會公有產權的, 政府產權的運作是實現全體人民的利益和社會福利水平最大化的重要保證。這是國家的社會主義性質決定的。國家所有的財產是社會公有財產, 其權利主體是全體人民。國家所擁有的政治權力和財產權力均來自於全體人民的委托, 這是毫無疑義的, 沒有這一點, 就談不上社會主義。儘管我國現階段存在著多種所有制經濟, 但這並不影響國家(政府)代表全體人民利益的社會主義性質。在我國現階段, 不同所有制的產權主體都是社會主義國家的主人, 這就意味著國家(政府)不僅是接受公有制產權主體的委托, 而且也接受其他所有制產權主體的委托來行使權力。社會主義的國 有產權是社會主義公有制中公有產權的一個層次,而政府產權則是它的表現形式。政府作為社會公有產權和國有產權的代理人, 其產權運作是以全體人民的利益和社會福利水平最大化為根本目標的。由於政府產權的社會公有性質, 改革以來, 我國政府才能夠充分運用社會集中的資源促進國民經濟的協調發展和保證公共產品的供給, 並給予落後地區和弱勢群體以必要的扶助。

　　第二, 我國現階段的政府產權是具有兩重性的公有產權, 政府產權在運作中易出現政府角色衝突的現象。一方面, 政府產權最終歸屬於社會全體成員, 具有全民所有的性質; 另一方面, 政府產權又歸屬於政府, 具有集團公有的性質。這是因為政府是一個特殊的社會組織, 它一方面要接受社會全體成員的委托管理、運作和保護社會公有財產, 一方面它自身又必須占有、支配、使用和處置一部分公有財產以保證政府職能的行使。政府產權的運作具有收益性, 它需要從市場中得到回報, 並對財產的損益承擔責任。從根本上說, 這種兩重性是由現階段生產力和生產關係的性質決定的。現階段的社會主義制度與馬克思主義經典作家所設想的社會主義制度是不一樣的。最重要的區別就在於現階段的社會主義經濟制度不能排斥商品和市場經濟,社會成員無論是對生產資料還是對消費資料所擁有的財產權利都只能通過市場去實現。

　　第三, 我國現階段的政府產權是一種具有多級委托代理關係的法人產權, 委托代理問題將會長期存在。多級委托代理關係是我國政府產權制度的一個基本特征。在這裡, 各級委托人和代理人都應具有獨立的民事行為能力, 並承擔相應的民事責任和義務, 產權主體不能虛擬化, 而必須是人格化的法人主體。由於政府產權的這種特點, 政府產權的某些權利項是可以分離的, 如國有資產運作中的所有權與經營權的分離, 這有利於提高政府產權的運作效率, 有利於促進政府職能的轉換, 但也因此而產生了委托代理問題, 即代理人背離委托人的利益和目標, 出現經濟人的機會主義傾向。我國在上個世紀90年代進行分稅制改革後, 中央政府與地方政府之間出現了明顯的利益分化, 地方政府有了更多的經濟利益和自主權, 某些地方政府作為代理人的機會主義傾向也表現得更為強烈, 這是我國在2003年出現投資過熱、並導致巨集觀經濟局部失衡的主要原因。這也從一個方面說明目前我國的政府產權制度還存在缺陷, 委托人難以對代理人進行有效的監督和約束, 在缺乏治理結構的條件下, 代理人的機會主義表現得十分普遍。

　　第四, 我國現階段的政府產權是一種缺乏有效約束的不完備性產權, 如何完善政府產權制度已成為建立現代產權制度中的一個較為突出的問題。轉型時期客觀上存在著兩種體制發生作用的矛盾,現在看來這種情況存在的時間要比原來人們預想的時間長得多。在計劃經濟體制中, 要求􀀂 大政府, 小社會 , 強調權力的集中統一; 而在市場經濟體制中, 則要求􀀂小政府, 大社會 , 強調分散決策和利益多元化。計劃經濟體制雖然在整體上已被破除, 但在多方面還有很強的影響, 其中主要的是政府產權大一統的路徑依賴, 成為各級政府發展地方經濟、提高地方福利水平的主要路徑選擇取向。

　　市場經濟體制的建立要求建立和完善產權制度。就政府產權制度來說, 應當在包括產權界定、產權運作和產權約束、產權保護等諸方面適應市場經濟體制的要求, 從法律上予以規範和明確。問題是在轉型時期, 由於受到兩種體制矛盾衝突的影響, 政府產權制度還存在明顯的缺陷, 主要是:

　　首先, 社會公有產權與政府產權之間缺乏明晰的界定, 產權主體不清。在我國傳統的經濟學理論和計劃經濟體制中, 從來不需要對社會公有產權與政府產權加以區別和界定, 因為人們認為生產資料的社會主義公有制與國家所有制是同義的, 不需要在代表全民的國家以外, 再去界定一個全民的產權。然而在市場經濟條件下, 產權主體包括公有產權主體的多元化則要求對不同的產權予以明確的界定。

　　其次, 國有企業產權與政府產權模糊不清, 國有資產管理體制中存在著產權主體虛擬、權責不明的問題。在計劃經濟體制中, 國企的所有者和經營者都是政府。國企改革以來, 總的趨向是淡化政府作為國企所有者的身份, 政府退出國有資產的經營, 將經營決策權和剩餘索取權交給企業, 政府也不再承擔對原國有企業的投資義務和虧損責任。

　　第三, 政府產權與政府的公共行政權力混淆不清。政府產權是一種財產權利, 它不能等同於或代替政府的公共行政權力, 後者是一種政治權力或國家權力; 反之一樣, 政府的公共行政權力不能等同於政府產權。政府在作為產權主體行使產權時, 同其他產權主體一樣, 是作為一個民事行為主體行使民事權利與義務, 與其他產權主體處於完全平等的地位; 而政府公共行政權力的行使則是高於其他社會成員權力之上的, 因而也是高於其他私人或組織的產權之上的。

　　第四, 由於以上三方面所存在的產權不清、權責不明的現象, 政府產權缺乏產權約束、從而也缺乏產權保護的現象十分嚴重。一方面, 政府產權由於常常缺乏明確的邊界, 而政府又具有權力優勢,產權模糊常常促使政府產權的擴張, 使私人產權和其他公有產權容易受到侵犯; 另一方面, 政府產權的模糊又成為少數腐敗分子非法轉移、侵吞國有財產和公有財產的條件, 大量公有財產在不明不白之中流失了。

　　可見, 經濟轉型時期政府產權制度的缺陷主要表現為產權不清, 權責不明。這種缺陷已成為經濟轉型時期政府體制改革的主要障礙之一。政府產權制度的缺陷會導致政府角色的衝突, 其結果是造成政府職能的扭曲, 政府在履行職能的行為中會出現權力錯位、越位或缺位的現象, 這就在一定程度上抵消了按市場經濟要求建立經濟管理體制的努力, 阻滯了政府管理體制的深入改革。當前出現的一些政府行為不規範現象的根本原因, 就在於政府產權制度的不完善, 這種不完善是經濟轉型時期產權制度不成熟和具有過渡性的表現, 需要積極加以解決。